专家析集体领导体制政治优势：集大智者事竟成

　　世界上大多数国家实行总统制，长期以来被视为现代国家民主制度。在这种制度下，总统是由全国直接选举或间接选举，对外代表国家元首，制定对外政策，对内代表政府，制定国内政策，虽受国会制约，但仍属个人负责、个人决策。由此，一个国家的前途和命运就系在总统一个人身上，主要取决于他个人的政治阅历、政治智慧和决策能力，如果胜任政绩卓著，就能够连任；如果政绩平平或决策失误，就会“一走了之”。总统会因民主选举而上台，也会因民主选举而下台，国家大政方针因人而异，反复变动，具有极大的不确定性和易变性。

　　中国则不然，其创立了一个崭新的由现代政党、现代国家共同构成的“集体领导”。这就是中国作为一个世界超级大国治理的领导核心。它是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制。根据《中国共产党党章》，经过党的全国代表大会和中央委员会民主选举产生中央政治局常委会委员、中央委员会总书记、中央纪律检查委员会书记、中央军事委员会主席；又根据《中华人民共和国宪法》，经过全国人民代表大会民主选举产生中华人民共和国主席、副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、副总理、国家军事委员会主席等国家领导人；多位常委分别代表党、国家、军队等各大领导机构，共同治理党、国家、军队和社会，形成了分工合作与协调合力的集体领导核心，形象地讲就是中国特色的集体领导体制。

　　为什么会创新和形成集体领导

　　这一制度最早是由毛泽东在1956年党的八大会议上提出的，到1959年七位中央政治局常委，分别代表五大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协和中央军委。然而1966年党的八届十一中全会之后，中央政治局常委会核心作用失灵。1982年党的十二大邓小平重建中央政治局常委会，确立其为党中央领导核心，六位中央政治局常委分别代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、中央军委、中央纪律检查委员会和中央顾问委员会。1992年党的十四大江泽民进一步加强集体领导体制，七位中央政治局常委分别代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪律检查委员会。2002年党的十六大胡锦涛完善中央集体领导体制，九位中央政治局常委分别代表党、国家、军队等八大机构，形成了中国特色的集体领导体制，至此已经突破了现代国家普遍采用的总统制、两院制和三权分立制的国家治理模式，我称之为“中国创新”。

　　为什么中国会创新和形成集体领导呢？这既有中国共产党执政历史演变的政治逻辑，也有中国作为超级国家(Super Country)基本国情的治理逻辑：一是中国是世界上超级人口国家(Super population country)，相当于美国和欧盟27国总人口1.6倍；二是中国是世界上超级大陆型国家(Super continent country)，地域广大，远大于欧盟，与美国相当，但是各地发展极不平衡，无论是地区差距还是城乡差距都大于当今欧盟和美国历史上最高的时期；三是中国政府体系是世界上超级政府国家(Super governmental country)，有五级政府，比美国多出两级，不同层次政府的协调难度大，治理难度更大；四是中国共产党是世界上超级执政党，共产党党员超过8000万人，相当于世界第十六人口大国，更需要“党要管党、从严治党”。因此一般国家的制度安排如两党制、三权分立制、总统制、两院制都过于简单，应用到中国有着极大的局限性和明显的缺陷。从历史上看，许多制度都在辛亥革命之后历届政府曾倡导过、移植过、采用过，但先后都失败了，未能解决孙中山先生所痛心疾首的“个个自由，四分五裂，一盘散沙”问题(1924)。中国共产党人在建立新中国的长期过程中不断探索、不断试错、不断调整，以适应中国国情，适宜发展阶段，“摸着石头过河”，才逐步形成了世界最大的“超级国家机构”及其集体领导体制。

　　中国作为超级国家势必采用超级国家机构。这不只是主观的选择，也是客观的需要。无独有偶。从世界范围来看，在20世纪上半叶主要爆发在欧洲大陆的两次世界大战，以巨大的代价促进了欧洲联盟的诞生，并发展采用了“超级国家机构”，超越了所谓“三权分立”、“两党制”、“多党制”、“总统制”、“联邦制”的模式，其至少有6个主要机构：欧盟理事会、 欧洲理事会、 欧盟委员会、 欧洲议会、 欧洲法院、 欧洲中央银行等。欧盟既不是一个国家，也不是一个联邦制(federal system)，更像一个具有约束力、强制力的邦联制(confederacy)，是27个具有主权国家的联盟(union)。欧洲理事会作为欧盟的最高决策机构，本身就很像“集体总统制”，但是该理事会主席是轮流坐庄的，任期只有半年，尚未熟悉欧盟情况就已经换为他人。欧盟超级国家体制是无法与中国特色的集体领导体制的决策能力、执行能力相比，深陷债务危机、高失业率就是最现实的案例。

　　中央领导集体“一班人”的班长，既是“领路人”，又是“带头人”

　　历史经验表明，一个好的中央政治局常委会是确保中国改革开放顺利进行的政治条件，而一个好的中央政治局常委会需要一个好的机制设计。一个好的机制设计是确保党中央领导集体新老交替和决策成功的制度基础。

　　一旦建立了这一根本制度，就要坚持、维护、改进、完善下去，这样才不仅能够保证避免重大决策失误，而且也能够保证及时纠正小的失误。

　　但是，一个好的机制并不一定就能保障好的结果，它只是必要条件。因为一个好的机制是由人来设计，由人来实施，也可以由人来破坏，由人来违反。例如党的八大制定的党章及其民主集中制就是一个好的制度，但是后来毛泽东却违反规则，破坏规则，这一好的制度就失效，这也是毛泽东晚年错误的制度根源。对此，1981年党中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》深刻地总结了毛泽东晚年错误的历史教训指出：“毛泽东在他的威望达到高峰后，逐渐骄傲，脱离实际和群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，破坏了党和国家政治生活中的集体领导原则。”该决议特别指出“我们党敢于正视和纠正自己的错误，有决心有能力防止重犯过去那样严重的错误。”为此，邓小平、陈云等重建党中央集体领导体制，江泽民、胡锦涛不断发展完善这一体制。历史表明，党中央再也没有“重犯过去那样严重的错误”。

　　的确，一个好的中央政治局常委会需要一个好的带头人。总书记是中央领导集体“一班人”的班长，既是领路人——带领我们坚定不移的走中国特色的社会主义道路。诚如习近平同志所言：“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命。”又是带头人——带头遵守规则，带头执行规则，带头反对违反规则的行为。诚如2013年6月习近平同志在中央政治局会议所提出的5项要求：不断提高思想政治水平；善于观大势、谋大事；全面贯彻执行民主集中制；发挥模范带头作用；保持同人民群众的血肉联系。

　　自2008年以来的国际金融危机对中国来说，最大收获就是为我们打破了国人对美国民主制度的“迷思”，确立了中国的民主集中制度自信。从这个意义上看，中国的民主集中制是对西方民主制的一个超越。中央集体领导是符合中国国情的制度创新，民主与集中“两条腿走路”，才走得协调，走得稳、走得快、走得好，全面贯彻执行民主集中制尤为重要。

　　“最关要紧的是有一个团结的领导核心”

　　在一个拥有十几亿人口、56个民族、30多省级和特别行政区、2800多个县区的超级社会，良好高效治理尤为关键。

　　诚如1990年邓小平所言：“中国问题的关键在于(中国)共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。” “最关要紧的是有一个团结的领导核心。这样保持五十年(指2040年)，六十年(指2050年)，社会主义中国将是不可战胜的。”过去三十多年的历史证明了这一点，我们也只是“事后诸葛亮”，才刚刚认识到中国特色的集体领导体制的特性及其政治优势。

　　中国特色的集体领导体制最重要特征就是“集体”二字：是“集体成员”，而不是“个人”(如总统)；是“多个机构”，而不是“一个机构”；是“集体智慧”，而不是“个人智慧”；是“集体决策”，而不是“个人决策”。这样才能集中人民的智慧、全国的智慧、全党的智慧、党中央集体的智慧。集大智者，事竟成。这就是中国特色的集体领导体制使中国获得巨大成功并不断成功的奥秘所在。

　　根据我对第十六届、十七届中央政治局常委会的案例分析，可以将中国特色的集体领导体制概括为五大机制：集体考察、集体交班、集体接班机制，既避免历史上的个人交接班陷阱，也避免外国仅靠选举竞争的政客陷阱；集体分工协作机制，避免了各机构议而不决、相互扯皮、相互对立的决策陷阱；集体学习机制，只有分享决策知识才能形成共识；集体调研机制，只有调查研究才有发言权、建议权和决策权；集体决策机制，避免了个人决定重大问题，可以及时纠错。这五大机制的核心是集体决策机制。

　　中国集体领导体制最大程度减少了决策信息、决策知识和决策权力的不对称性和不完全性。从决策信息看，集体领导基于集体信息，需要集体接受、交换、分析和综合信息；从决策知识看，集体领导借助集体智慧，集体智慧相互启发、相互补充；从决策权力看，集体领导实行集体决策，通过集体决策的不断制度化、规范化和程序化，既避免了独断专行，又避免了权力破碎，实现了决策的民主集中、议而能决、决而能行。无论是从决策理论，还是从决策实践来看，集体信息优于个人信息，集体知识优于个人知识，集体智慧优于个人智慧，集体决策优于个人决策。

　　中国的集体领导制不是一个人，而是一个7人组成的领导集体；不是一个人的智慧，而是7个人的集体智慧；不是一个机构，而是多个机构，不是一个机构单独决策，而是多个机构协调共同决策。这的确比美国的个人总统制现代得多(只有不到60年的历史)、智慧得多(7个人智慧超过1个人的智慧)、协调得多(能够协调多个机构智慧)，因而具有更强的国家能力(指实现国家战略目标的能力)，更快的赶超速度(指追赶和超越美国经济总量、贸易总量、人才总量、科技实力等)，更大的国家优势(指国家制度优势、政治优势)。

　　集体领导是中国的重大创新

　　中国特色的集体领导制不是一般意义上的创新，而是具有深刻意义的制度创新和治道变革，它大大超越了几百年来美国等政治制度的“一党控制”、“两党分治”(divided party control)、“三权分立”、“总统(个人负责)制”的实践与理论，彰显了中国共产党人极大的政治智慧和中华民族深厚的文化智慧。

　　在人类文明的发展历程中，从来就没有绝对“最好”、“最佳”或“最优”的制度或模式，也没有一成不变的制度或模式；在现实世界中，只有“最适合”、“最适宜”、“最适应”的制度和模式，也是不断调整、不断适应、不断变化的制度和模式。

　　中国特色的集体领导，非常适合于中国的基本国情和文化背景，极其适宜于中国的发展阶段和社会条件，十分适应于来自国内外各方面的考验和挑战，也特别有利于中国创造发展奇迹、治理奇迹。(作者： 胡鞍钢 作者为清华大学国情研究院院长)