本届政府改革重心渐显 社会体制改革促进社会公正

　　以社会管理创新引领社会体制改革

　　带有方向性的改革推动起来都会遭遇到各种各样的阻力，但是本届政府已经迈出具有远见的一步

　　党的十八大提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设；加强社会建设，必须推进社会体制改革。而社会体制改革的重点，在于社会管理创新。

　　过去30年间，中国的改革重点在于经济体制的改革。而未来30年，经济发展依然是主线，但改革的重心必将逐渐转向社会政治体制。从新一届政府的一系列改革措施中，已经可以观察到这一变化的轨迹和细节。比如8个月时间内新一届政府取消和下放的行政审批事项已达221项；9月30日，国办又下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。

　　这说明在改革的整体谋划中，政府已经很清楚改革的根本方向，即政府不仅要向市场放权，也要向社会放权。正像当年引入市场经济，向市场放权一样，培育社会力量，向社会放权，也是带有方向性的重大战略举措。

　　从长远看，这些改革都是具有趋势性和方向性的改革，对准了中国社会的未来发展方向。一般来说，这样的改革都会遭遇各种各样的阻力，但本届政府已经迈出了具有远见的一步。

　　善治是社会管理的理想状态

　　社会管理这个词，似乎是近些年才一下子“跳”到人们眼前的。但实际上，中央高层对于社会管理的关注由来已久。早在1998年的国务院机构改革文件中，就已首次出现“社会管理”的概念，并把它当作政府的四个基本职能之一。在此后的十六大、十七大、十八大，对社会管理的重视程度逐步提升。

　　由于社会管理提出的挑战和问题非常新鲜，以至于学界至今对于这一概念的内涵还没有一个统一的界定。我认为，狭义地说，社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。广义地说，除了政府对社会事务的管理外，社会管理还包括社会组织和公民的社会自治和社会服务。

　　广义的社会管理，其实就是社会治理。社会管理的内容极其广泛，包括社会公正、公共治安、社会稳定、社会诚信、利益协调、社会保障、社会服务、公众参与、社会自治、社会救助、食品安全、应急管理、城市管理、社区治理，以及社会组织的培育与管理，等等。也就是说，中国的社会管理是除了经济治理和国家治理之外的社会治理。

　　可以说，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是社会管理的理想状态。它的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。这也是我们的社会体制改革想要达到的最佳状态。

　　一项躲不过去的改革

　　中国为什么要在改革开放30多年后，开启社会管理创新之路？总的原因在于，社会主义现代化进入新的阶段，传统的管理模式不再适应。具体而言，中国社会出现了八大变化。

　　其一，政府职能发生重大转变。改革开放后，中国的经济和社会发生巨变，政府管理经济社会的职能也随之调整。有些事，以前能管的现在不能管了；有些事，原来不存在，现在成了重要的管理事项。这种变化是不可逆的。政府不能管、管不了、管不好的领域，需要社会力量来管。

　　其二，中国特色的市民社会开始形成。改革开放30多年来，我国的社会结构发生了深刻变化，三个相对独立又密不可分的社会领域已经形成。一是以政府组织为基础，以官员为代表的国家系统或政府系统；二是以企业组织为基础，以企业家为代表的市场系统；三是以社会组织或民间组织为基础的市民社会系统。人们的公民意识日益觉醒，社会力量逐渐壮大。正式登记在册的社会组织的数量达50多万个，实际存在的社会组织超过300万个。社会力量的兴起，是社会体制改革的现实基础。

　　其三，传统的单位体制发生重大变化。“单位人”越来越少，无明确单位的所谓“社会人”日益增多。基层社会出现越来越多的流动就业人员。依托“单位”进行管理的方式，正在丧失原有的功效。

　　其四，户籍制度开始变动。近年的全国人口普查已经按照“常住人口”口径进行统计。这从一个侧面展示出随着人口流动的加剧，我国的人户分离情况越来越普遍。当前，一种新的社会分化非常令人担忧，即户籍与非户籍人口的冲突。户籍差异实际上是公民权利的不平等，它带来了诸多社会福利差异。那些从小成长在城市、身边的小伙伴们就是“城里人”的新生代农民工，无法接受这种身份差异，由此引发了一系列社会问题。户籍制度的改革是社会体制改革无法回避的一项重要内容。

　　其五，城镇化进程加速。30多年的改革开放已经彻底地改变了中国的城乡面貌和结构。在城镇化进程中，仍然存在土地驱动、财政驱动的隐患，而且问题不小。以至于近年来，访民中无土地、无就业、无保险的“三无农民”数量迅速增加。在一些开发区，外面看起来盖的满是企业厂房，其实里面还残留着一个一个的“城中村”。这一独特的城乡格局带来许多社会管理的盲区和死角。

　　其六，流动人口迅速增加。流动人口是最难管理的一个人群，但也是必须管好的群体。一旦流动人口聚集地发生群体性事件，其影响力和危害性都大于本地居民。在现实中，流动人口的犯罪率迅速高升，所谓“外地人”与“本地人”的利益冲突和情感对立十分明显，双方发生大规模冲突的事例屡见不鲜。

　　其七，新的社会事务大量产生。原来不存在，或者不需要管理的领域，现在都成了社会管理的内容。比如社区事务、民办教育、殡葬服务，这些与人民群众切身利益密切相关的社会事务，需要有更加完善的管理体制。

　　其八，新的社会问题开始出现。其中，上访、群体性事件、城管，是比较突出的几个新的社会问题，近年中群体性重大突发事件的增长速度甚至远远超过了GDP的增长速度。不从体制上解决这些新的社会问题，社会矛盾势必日益激化。

　　所以说，在经济社会发生巨变的现实背景下，社会体制的改革和社会管理的创新已是一项躲不过去的改革，不仅事关民生的改善，也事关民主的发展。

　　社会公正是改革根本取向

　　谈到现行社会管理体制存在的问题，首先就是社会公正面临严峻挑战。

　　我们强调走中国特色社会主义道路，但再有中国特色也首先是社会主义。我们是社会主义国家，社会公正是社会主义的首要价值。但现在挑战非常大。年初时国家统计局发布了我国2012年的基尼系数为0.47，多数专家学者认为实际的数字可能更高，超过了国际公认的“差距过大”门槛(0.40)。这也就是为什么一些老百姓对人均收入等指数不满意，认为自己“被平均”了。这种情绪和心态，也印证了近年来的一些调研结果——民生改善了，公众满意度却下降了。

　　其次，人民群众对政府的信任不足。在个别地方，政府的公信力陷入了“塔西佗陷阱”，政府无论做什么，民众都不相信。这是一种非常可怕的局面。正在进行的群众路线教育实践活动，就是增加社会与政府间信任感的一次努力。政府的公信力一旦降低，执政的成本和代价就会直线上升，甚至陷入“政府投入-群众不满意-加大投入-仍不满意”的恶性循环。

　　其三，社会管理制度不健全。一些社会管理制度形同虚设、无法落地，即便勉强执行了也没有效果。

　　其四，依法治理程度不高。在一些社会领域特别是一些敏感领域，长期以部门条例的形式作为法律依据，缺少国家法的保障和规范。

　　其五，权力的界限不明确。社会管理体制中，上下级之间、党政之间、市场与政府之间、社会与政府之间的边界不清晰，中央与地方、条条与块块之间的不同管理体制也形成了社会管理的障碍。

　　其六，社会管理中“官本位”现象依然严重，重管制轻服务现象比较明显。现实中，通常是哪个领域出问题了，首先就急于提高管理部门的行政级别。工商、质监、药品、环保、治安、纪检等机构纷纷都升格了，相关领域的问题仍难解决。

　　其七，社会管理机构设置不够科学。

　　其八，政府管理职能越位、缺位、错位和政出多门同时并存。在一些领域，多头管理与管理空白同时存在。

　　其九，政府与公民在社会管理中的合作程度不高。政府既要适应与老百姓“合作”而不是“领导”，普通百姓也需要寻找自己在社会管理中应有的位置和应该发挥的作用。

　　其十，社会管理成本过高。如果体制不理顺，高昂的社会管理成本将会令各级政府不堪重负。

　　其十一，社会组织发育不良，管理失范。目前在社会组织建设中，比数量更重要的是质量的提升和作用的发挥，要下决心大力扶持和培育健康的社会组织，同时积极推动社会组织登记、审批、监督、分类等管理体制。

　　其十二，社会管理存在误区。在一些人看来，社会管理就是维稳，就是政府管制。而实际上，社会管理是“既要维稳，也要维权”；既要管制，也要服务。

　　现行社会管理体制存在的问题和差距，正是社会体制改革的努力方向。

　　中国的改革无法照抄照搬外国模式，但必须吸收人类发展的优秀成果。当前，世界各国社会管理创新的趋势是，政府对社会事务更多规范引导而更少直接管制；民间组织及公民社会更多地承担社会治理的责任；市场力量在社会治理创新中发挥日益重要的作用；社会创新和社会企业成为改善社会治理的重要因素；更多地利用新的科技手段进行社会治理创新。

　　结合中国的具体国情和现实政治格局，从根本上来说，要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本原则，重在加强政府与民间的合作，在社会管理中将法治与德治、管制与服务、效率与公平、行政与市场有机地结合起来。在实践中分清哪些是政府该做的，哪些适合企业来做，哪些适合社会组织来做，努力探索社会管理的规律。

　　从社会管理创新的方向上来看，要努力实现八个转变，即从统治转为治理，从一元转为多元，从管制转为服务，从人治转为法治，从静态转为动态，从集权转为分权，从单位转为社区，从国家转向社会。总之，让老百姓吃上放心的食品，喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，政府和社会之间、人与人之间彼此信任，那样的话，我们社会管理体制改革也就成功了。□文/俞可平