学者：“国家治理”的关键是多元开放

　　中共十八届三中全会提出“治理”概念，让人眼前一亮。这是政治理念的一次创新提升。

　　这个词出现在十八届三中全会公报关于全面深化改革的目标的论述中：“全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

　　在党政重要文件中，“国家治理体系”、“治理能力”这两个词是第一次出现。不过，学术界对此问题的研究，已有一些年头。美国学者较早地系统地发展了治理这个概念，时间约在上个世纪七八十年代，这是对西方此前形成、而当时陷入危机的“大政府”的反思。

　　治理是针对另外两个概念提出的：统治和政府。统治带有明显的政治倾向性，治理则是中性的，它强调国家权力是属于所有人的，因而是公共的。国家权力的运用旨在增进所有国民的利益，而不是以权力转移利益。

　　治理也经常与政府相对而言。政府的英文词是government，治理的英文词是governance。两者密切相关，而含义大为不同。大政府时代的基本特点就是政府垄断社会管理权，政府就是社会秩序形成和维护的单一中心。这是单一中心的国家管理模式。

　　治理的基本特征则是多中心。在治理理念中，治理的主体有两大类：政府和社会。政府在治理结构中仍居于重要地位，但不是唯一的，社会进入治理结构。所谓社会，就是国民在政府之外成立、运作的各种类型的社会组织，包括商业的、非商业的，全国的、地域的等等。在国民生活的不同领域、不同层次、不同地域，这些组织生产和分配或多或少的公共品，从而发挥着或大或小的治理作用。这样的社会治理是多中心的，无数组织同时具有权威，尽管政府的权威仍是最大的。

　　显然，“国家治理体系”， 必定同时包括政府和社会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门列出一章“创新社会治理体制”，指出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”此前的用词，一直是创新社会“管理”，管理的主体通常是政府。社会治理则包括社会自我治理之内涵，社会组织在政治观念中获得了比较充分的正当性。

　　也就是说，国家治理体系的概念，正在重塑政府与社会的关系。这些年来，在中国，社会组织的发展遭遇严重制度障碍。国家治理体系概念则要求政府接纳社会组织，在这一体系中，社会组织与政府同时发挥作用，形成分工、合作关系。它意味着，政府必须打破自己树立起来的制度和精神障碍，具有包容社会的胸怀，准备与社会合作、互动。

　　而这正是源远流长的中国治理之道的核心所在。中国的最大特点是超大规模，中国文明与政治共同体从一开始就是超大规模的，在这样的超大规模政治体中维护健全秩序的唯一有效模式是社会与政府分工、合作的多中心治理。基层的社会组织分散地承担大量治理功能，由此，政府可以低成本运作。事实证明，政府单一中心的统治、管理模式，是无法在超大规模共同体中正常运作的。现在的理念，则是重新接续这一传统。在中国语境中，提出“国家治理体系”还有另外一个用意。这里的主体是“国家”，在一定程度上，这也是重新厘定执政党、政府和社会关系的一次努力。决定指出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。执政党、政府、社会均被统合于国家治理体系中，各自承担自己的职能，发挥自己的作用，最终的目标是国家的秩序稳定，国民的幸福。(秋 风 作者为北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授)