学者：市场化需超越私有化与国有化两极思维

　　举世瞩目的中共十八届三中全会结束了。在三中全会之前，无论是中国社会本身还是国际社会，都给予很高的期望，人们头脑中有太多的问题需要三中全会来回答。人们对三中全会这种理想的期待并不难理解。中国处于一个巨大的转型过程之中，在很多年里，因为缺少具有突破性的改革，已经积累了无穷的问题，需要全面而深入的改革来找到应对和解决方法。不过，理想的期待并非一定是理性的期待。那么多的问题，并非执政党的一次全会就能回答、就能解决的。改革是一个永无止境的过程。针对不同时期的问题寻找不同的解决方案，这就是改革。在实践层面，人们也不难发现，历次的三中全会都是要鉴别主要问题，并在回答这些问题过程中把改革往前推进的。

　　三中全会的意义：界定所要解决的问题，决定解决这些问题的方法

　　历次三中全会要回答什么样的问题？简单地说，问题有两类，一类是目前或者今后一段时间里必须加以面对和解决的，一类是中长期往哪个方向发展的问题。同样，答案也是两类，一类是面对和解决目前所面临问题的行动纲领，一类是如何实现既定中长期目标的路径。面对一个特定的问题，人们可以找到不同的解决方法，但使用不同的解决方法就决定了未来发展的方向。从这个意义上说，三中全会不仅要界定所要解决的问题，也要决定解决这些问题的方法。只有把问题和解决问题的方法结合起来考量，才能实现改革和发展的有序稳定。不顾方向，头痛医头、脚痛医脚，反而会恶化问题，最后造成巨大的危机。改革要解决现实问题，避免现实问题恶化而演变成危机，但同时改革也必须避免因为改革不当而造成新的危机。

　　概括地说，这次十八届三中全会内容涉及到两个大的方面：一个是现存体制的改善和改进问题，包括经济体制、法制、土地制度、城乡统筹等等；另一个方面是体制创新问题，最显著的就是决定设置两个新的机构，即国家安全委员会和全面深化改革领导小组。其中，体制的改善和改进是为了打造升级版的体制，而体制的创新则是为了应对新的挑战和解决新的问题。再者，无论是体制改进还是体制创新，都是要解决好中国所面临的一些重大关系问题。

　　政府和市场的关系：市场化，超越“私有化”与“国有化”两极思维

　　那么，这次三中全会要回答哪些经济领域的问题呢？推进经济改革可以说是三中全会的重中之重。在经济领域，首要的问题是政府与市场的关系问题。决议称，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就是说，经济改革的方向是市场化，而非私有化。这里既要超越传统左派以“国有化”为核心的经济思维，也要超越西方新自由主义以“私有化”为核心的经济思维。在经济领域，中国已经进入中等收入社会，即人均GDP6000美元的水平。现在面临的任务就是要打造升级版的经济体，把自己从中等收入社会提升为高收入社会。但如何打造升级版的经济体？升级版的经济体需要升级版的经济体制来支持，市场经济为导向的改革是唯一的选择。

　　市场经济作为中国经济改革的目标，在1992年的中共十四大已经确立。在上世纪八十年代，市场经济这一概念还是中国社会的“禁区”，当时人们使用的是传统马克思主义的概念，即“商品经济”。十四大提出了“社会主义市场经济”的新概念，并把建设社会主义市场经济确立为经济体制改革的目标。中国的经济体制改革由此找到了突破口，也引出了此后二十多年的高速经济发展。人们今天所看到的中国经济就是“社会主义市场经济”改革的产物。十四大之后中国开始了大规模的国有企业改革，到上世纪九十年代后期，基本上实现了国有企业和非国有企业之间的平衡、大型企业和中小型企业的平衡，同时微型企业大量涌现。这种平衡，加上加入世界贸易组织，为中国经济发展带来了巨大的动力，也产生了巨大的“改革红利”。但是自从2008年全球经济危机发生以来，中国的经济结构不断恶化。尽管当时中国本身并没有经济危机，但为了防止经济危机冲击中国经济，政府果断推出了一个四万亿的拯救方案。这个方案本身并没有错，但方案的实施出现了巨大的偏差。四万亿全部进入国有企业，导致了国企的大扩张。根据上世纪九十年代“抓大”战略的设计，除了自然垄断领域，国家要在具有战略意义的领域发展国企，以增加企业的国际竞争力。但2008年之后，国企扩展到所有可以盈利的领域，大大挤占了民营企业空间。结果，破坏了原先相对平衡的经济结构。同时，政府在经济活动中的作用越来越大，而市场的作用则受到巨大的制约，导致了市场和政府作用的失衡。一个客观的局面是，中国离“社会主义市场经济”这个目标越来越远。

　　正因为这样，这些年来，中国社会一直在争论如何改革国有企业的问题。争论不可避免，但争论越来越政治化和意识形态化，反而无益于国企的改革。自由派大力提倡国企的“私有化”，而左派则相反，把国有企业和中国的社会主义制度挂钩，相信国有企业是社会主义制度的核心。不过，在争论的背后是不同的利益之分。从长远看，中国很难回避国有企业的改革。历史上，在中国的经济模式中，一旦国有部门占据绝对的主导地位导致市场失效，那么经济危机必然发生。这次三中全会重新强调市场的主导地位，强调十四大以来市场化导向的改革，用市场化改革来解决国有企业和非国有企业之间的关系，无论是哪一类型的企业，都需要引入市场机制，都必须通过竞争来获得生存和发展。从很多国家的经验来看，就企业来说，所有权并不是根本，竞争更为重要。

　　市场化的改革既需要其它经济制度的支持，包括财政税收、金融制度等，更需要现代企业制度的建设。在这两方面，中国都需要提升制度水平。三中全会把国有企业和非国有企业提高到同等重要的地位，但非国有企业这种理论上的地位需要体现在制度层面。如果金融系统的结构性改革不能到位，也就是说不能确立中小型民营银行或者国有银行，那么中小型民营企业还是不能得到服务。同样，中国也需要建设数量众多的微型银行或者金融机构，为微型企业服务。上世纪九十年代中期以来，中国开始建立现代企业制度，但到今天仍然没有确立起来。例如，国有企业制度仍然存在着严重的“内部私有化”，国有企业的利润大部分流向了国有企业的管理者及其员工，但一旦国有企业亏损，那么就会向国家寻求救助。赚了钱，自己分；而亏了钱，就向国家要。国有企业的这种中国特色必须加以改变。

　　中央和地方的关系：分税制，财权与责任的对称

　　在经济领域，另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次三中全会强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”主要是针对中央地方关系的，即中央和地方在责任和权力问题上要理顺关系。1994年，为了扭转财政过于分权的局面，中国进行了“分税制”改革。这次改革之后，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。但同时，中央政府没有承担起应当承担的地方责任，地方政府仍然要承担各种责任，这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方执行，但中央不给钱，钱是要地方自己出的。为了解决这个不对称，地方政府到处找钱。在很多年里，土地成为地方收入的主要来源，与土地有关的问题层出不穷。但到今天，很多地方尤其是沿海地区，土地利益几乎已经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务，目前地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题，就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府，要不就是把更多的地方责任集中到中央，达到财权和责任之间的对称。

　　不过，尽管方向明确了，如何落实仍然是个大问题。近年来，中国各界对这个问题已经讨论很久，无论是中央还是地方都意识到问题的严重性，但就是没有去面对它、解决它。应当说，这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任，那么地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱，搞各种债务，地方必然还会继续向社会攫取财政资源。其结果，必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。而一旦社会矛盾爆发，最终的责任还是得由中央来承担。

　　农村与城市的关系：让农民分享现代化成果，解决城乡分割

　　经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无论怎么说，农民是中国现代化的一部分，并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代，政府通过“剪刀差”的方式，以农补工，通过牺牲农民利益的方式推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是上世纪九十年代初以来，农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但农民本身并没有获取很大的利益。近年来，土地财政对各级政府的贡献也是以牺牲农民的利益为前提的。不过，因为各种制度因素，尤其是户口制度和土地制度，农民仍然处于中国社会的边缘地带。可以说，农民参与到了国家现代化的进程，但没有享受到现代化所带来的利益。如何让农民分享现代化成果的确是解决城乡分割的主要问题。但如何实现这个目标呢？这还是一个挑战。如果不改革现存的一系列制度尤其是土地制度和户籍制度，这个问题仍然会长期存在下去。

　　内部改革与对外开放的关系：以对外开放促内部改革的政策范式

　　经济领域的第四对重大关系是内部改革和对外开放问题。这次全会强调，要“构建开放型经济新体制”，建立更加开放的经济体。改革开放以来，中国是推动全球化的主要力量，并且从全球化过程中获得了巨大的利益。但同时也和很多其他国家一样，全球化也给中国带来了很多问题，包括收入分配不公平和社会分化等。面对这些问题，一些国家开始搞各种形式的保护主义。三中全会决定继续开放政策，并且决定要通过加快自由贸易区建设等方式来推进更全面的开放。以对外开放促内部改革是中国改革开放的政策范式，随着三中全会对这个范式的肯定和重申，相信这个范式会继续推进。不过，与此同时，中国也必须考量如何面对开放政策所带来的负面效应，既包括像收入分配不公和财富流失那样的社会问题，也包括像恐怖主义那样的国家安全问题。

　　如果说“市场化”改革是这次全会的主题词，那么也必须区分经济领域的市场化和社会领域的市场化。市场配置起决定性的作用，这只能局限于经济领域。社会领域，比如住房、教育、医疗、社保等关系到全体国民民生的公共服务领域，则不能过于市场化。而且，以往正是这些社会领域的过度市场化，才导致了经济和社会的失衡。不能把经济领域和社会领域混同起来，简单地把经济政策应用到社会领域。这些社会领域依旧需要政府主导资源配置，政府可以也必须引入市场机制来提高公共服务供应的效率，但这里的市场机制和经济领域的市场机制全然不同，要把社会领域和经济领域各自与市场的关系理顺。全会所展示的改革路线图还是以经济改革优先，社会改革尚未提到头等议程上来。尽管没有经济改革的顺利开展和经济的可持续发展，社会改革自然难进行下去，但各种社会不稳定因素的产生表明，必须把经济改革和社会改革置于同等重要的位置。

　　(郑永年 作者为新加坡国立大学东亚研究所所长)