党内法规制度首次集中清理 300件被废止和宣布失效

　　聚焦中共中央首次对党内法规制度进行集中清理

　　让党内法规制度更具生命力

　　——聚焦中共中央首次对党内法规制度进行集中清理

　　随着《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，1978年以来中央制定的767件党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，另有42件将作出修改。

　　这是党的历史上第一次对党内法规制度进行集中清理，必将为党的制度建设注入新活力。

　　加强党内法规制度建设的一项基础工程

　　新中国成立以来特别是改革开放以来，党制定了大量党内法规和规范性文件，为规范党组织工作、活动和党员行为，增强党的创造力、凝聚力和战斗力提供了重要制度保障。

　　“党内法规”是个约定俗成的概念。人们常说“党规国法”，“党规”就是“党内法规”，指党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。纳入这次清理的规范性文件，是指虽未使用党内法规名称和体例格式，但包含法规性内容、具有党内法规效力、可以反复适用的党内文件。

　　“由于缺乏清理机制，新中国成立以来尚未对已出台的党内法规和规范性文件开展过集中清理，党内法规制度十分庞杂，相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致等问题。”中央党校党建部教授任铁缨说。

　　以本次集中清理中被废止、宣布失效和修改的文件为例：

　　——中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出台6个关于防止机构编制膨胀的文件。上述文件的内容，已被2011年出台的关于严格控制机构编制的新文件涵盖，新旧文件并存造成执行困扰；

　　——1984年出台的关于党政机关和党政干部经商办企业的一个文件，规定党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下可以保留公职经商办企业，这与《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定冲突；

　　——2003年出台的《中国共产党党内监督条例(试行)》，有些规定比较原则，操作性不强，约束力不够，难以满足新形势要求；

　　——2004年出台《中国共产党党员权利保障条例》，有些规定保障措施操作性不够强，对侵犯党员权利的责任追究力度不够大，导致党员的知情权、参与权、选举权、表达权、监督权保障不到位。

　　专家认为，党内法规制度中存在的这些问题，有损于党内法规制度的严肃性和权威性，有碍于党内法规制度的贯彻执行，也不利于党内法规制度建设的顺利推进。借鉴开展法律清理、行政法规清理的做法，对党内法规和规范性文件予以集中清理，一揽子解决党内法规制度中存在的问题，十分必要。

　　中央对开展清理工作高度重视，将其作为加强党的制度建设的一项重要举措和任务来部署。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。去年，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，正式启动了党内法规和规范性文件集中清理工作。

　　关于开展这次集中清理工作的重要意义，党内法规和规范性文件清理工作领导小组办公室、中央办公厅法规局负责人认为，其意义可以用“三个工程”来概括：一是“基础工程”，通过全面清理可以摸清党内法规制度的“家底”；二是“系统工程”，通过清理可以解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，有效维护党内法规制度的协调统一；三是“战略工程”，通过清理有利于明确下一步党内法规制度建设的方向、重点和着力点，加快构建科学的党内法规制度体系。

　　中央党校政法部教授肖立辉也认为，“摸清家底，对现存的党内法规做一次彻底清查，看看哪些已经不合时宜需要废止，哪些需要修改，哪些继续有效，对于党内法规建设十分必要，对于党内政治实践也十分必要。”

　　严肃审慎、科学民主的清理过程

　　这次清理工作时间跨度大、涉及主体多、覆盖范围广、文件数量多，任务十分繁重。

　　为做好这次集中清理工作，中央批准成立了由中央办公厅牵头，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委、国家档案局、国家保密局等单位参加的党内法规和规范性文件清理工作领导小组，小组办公室设在中央办公厅法规局。各地区、中央有关部门也相应成立了清理工作领导机构。

　　据介绍，此次集中清理按照“由近及远、先上位后下位”的思路进行。所谓由近及远，是指清理工作分两个阶段实施：第一阶段清理1978年至2012年6月底前制定的党内法规和规范性文件，第二阶段清理新中国成立后至1978年前制定的党内法规和规范性文件。所谓先上位后下位，是指先对中央党内法规和规范性文件进行清理，中央纪委、中央各部门和各省区市党委同步启动清理工作，但要待中央《决定》出台后，再对照中央清理意见开展审核、审批等工作。全部清理工作将于2014年12月底前完成。

　　据介绍，纳入第一阶段清理范围的中央文件共767件，中央纪委、中央各部门及各省区市清理的文件加起来逾2万件。

　　任铁缨说，历时一年，对767件中央党内法规和规范性文件进行清理，算下来平均一天就要清理2件。同时，要对每个文件逐字逐条研判，作出审慎、经得起考验的清理决定，以免使清理工作效果“打折”，工作任务之重可想而知。

　　记者从中央办公厅法规局了解到，这次清理遵循了严格的程序，经过了5个环节：一是确定清理范围。从1978年至2012年6月制定的近4000件各类中央文件中，梳理出767件属于党内法规和规范性文件的纳入清理范围。二是提出清理意见。根据“谁起草、谁提出清理意见”的原则，由中央有关部委和单位研究提出初步清理意见。三是组织集中审核。中央办公厅会同有关部门成立集中审核工作组，根据各有关部委和单位提出的初步清理意见，逐件进行论证审核。四是广泛征求意见。将审核意见分送有关部委和单位，并根据各方面反馈情况形成一致的清理意见。五是中央审批发布。《决定》稿形成后，按程序报请中央审批发布。

　　据介绍，这次清理主要采取了废止、宣布失效、继续有效等3种处理方式。

　　——决定废止162件，占清理文件总数的21%。废止的主要有3种：一是文件主要内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或者同宪法和法律不一致；二是明显不适应现实需要；三是已被新的规定涵盖或者替代。

　　——宣布失效138件，占清理文件总数的18%。宣布失效的主要有2种：一是文件的调整对象已消失；二是文件适用期已过或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。

　　——继续有效467件，占清理文件总数的61%。继续有效的有3种：一是文件内容不存在问题；二是文件内容虽存在一些问题，但不影响继续执行，废止、修改的必要性不大；三是文件内容存在一些问题，需要进行修改，但修改前继续有效。决定予以修改的文件共42件。

　　据介绍，这次中央发布《决定》，是第一阶段清理工作的重要成果，标志着中央党内法规和规范性文件第一阶段清理任务完成，随即转入第二阶段。各地区各部门在对照中央《决定》完成第一阶段清理工作后，也将转入第二阶段。

　　让党内法规制度真正成为硬约束

　　制度的生命力在于执行。习近平总书记不久前在河北考察调研时指出，有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，却成了“稻草人”，成了摆设，这样就会形成“破窗效应”。

　　“有生命力的制度，应当是科学合理、务实管用、适应需要、便于执行的好制度。”国家行政学院法学部教授胡建淼认为，制约当前制度执行力提高的一大障碍是制度本身存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，经过清理，将那些不该继续执行和事实上已不再执行的党内法规制度予以废止和宣布失效，达到制度“瘦身”的目的，同时对需要修改的党内法规制度安排进行修改，达到制度“健身”的效果，可以为提高制度执行力扫清障碍。

　　专家认为，经过这次清理，继续有效的文件可以说是“有一件算一件”，必须得到严格执行，确保有规必依、执规必严、违规必究。

　　这次中央《决定》明确要求，对继续有效的467件党内法规和规范性文件，各地区各部门要进一步加大贯彻落实力度，完善制度实施后评估机制、督查机制、问责机制，加强对制度执行的监督检查，严肃查处违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止现象，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。

　　专家认为，党内法规制度真正得到实施，单靠一次集中清理并不够。这次集中清理只是解决了此前党内法规制度中存在的问题。今后，还要按照中央要求，建立健全清理工作长效机制，既要重视定期清理，一般每5年开展一次集中清理；也要重视日常清理，在制定或者修改党内法规和规范性文件时，同步对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件进行清理，实现清理工作的经常化、制度化、规范化。

　　“党内法规制度建设是一个不断向前推进的过程。”任铁缨说，集中清理之后，适应世情国情党情的发展变化，在党内法规和规范性文件中吸纳这些年党建创新的成果，党的法规制度将更加具有生命力，将为管党治党、执政治国提供更好的制度保障。(记者华春雨、黄小希、徐硙)