2013年中国审计反腐：地方保护被指影响审计独立性

　　有的地方、部门和单位对审计的协查要求不予配合；有的地方认为“家丑不可外扬”，对审计移送的案件线索和事项拖而不办；有的被审计单位对审计作出的预警不理睬、没反应，很多审计建议被束之高阁；有的对审计指出的制度机制性问题，没有从深化改革的层面加以研究解决，治标不治本。

　　为了充分发挥法律赋予国家审计的监督权力，在制度设计方面必须保证审计在行政系统中相对独立的地位，并赋予其相应的职权，以保证独立监督的可行性

　　2013年，全国共审计党政领导干部和企事业单位领导人员2.6万多名，查出领导干部负有直接责任的问题金额230多亿元，62名被审计领导干部和135名其他人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理；

　　2013年1至11月，全国共审计11万个单位，促进增收节支和挽回损失2600多亿元，移送违法违纪案件线索1400多件，提交报告和信息8.5万多篇，发布审计结果公告5700多篇，推动建立健全制度2600多项。

　　刚刚召开的2013年全国审计工作会议发布的上述数据，引起了社会巨大反响。尽管审计署不是专门查腐败案件的部门，但它在“反腐风暴”中扮演着披荆斩棘的角色。

　　回顾很多大案要案的查处，都是发端于审计领域。今年6月，国务院总理李克强在视察审计署时表示：审计是我们国家监督机制的重要组成部分、国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”、反腐的“利剑”、权力监督的“紧箍咒”、深化改革的“催化剂”。

　　审计风暴牵出窝案串案

　　2011年，原铁道部部长刘志军被免职。今年7月，法院作出一审宣判，数罪并罚，决定对刘志军执行死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。刘志军的落马，正是栽在了他大力推动的高铁建设上。该案浮出水面，源于审计署对高铁建设的跟踪审计。

　　刚刚由中国社会科学院中国廉政研究中心和社科文献出版社联合发布的《中国反腐倡廉建设报告No.3》对此作出了分析：事后审计所反映的腐败问题，所造成的损失可能永远无法挽回，即使“亡羊补牢”，也可能“为时已晚”。跟踪审计则是中国审计机关审计方式上的重大创新，最初主要运用于政府投资审计领域，现已逐步扩展到其他审计领域。

　　审计部门在加强干部监督管理、揭露和惩治腐败方面发挥了重要作用。2010年12月，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》公布，规定领导干部履行经济责任的情况，应当依法接受审计监督，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。

　　2012年12月，审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上披露，2012年1至11月，共审计领导干部两万多人，其中省部级31人；查出领导干部负有直接责任的违规问题金额170多亿元，280多人被移送纪检监察等部门处理。

　　作为《中国反腐倡廉建设报告No.3》的调研人员，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任汪德华分析，在2012年审计署发现的案件中，多为“窝案”、“串案”，呈现出涉众性强、利益链条长等特点。

　　“审计署发现主要是在行政审批、工程建设、财政补贴、贷款发放、业务经营等过程中，有的公职人员通过违规插手招投标、协助‘公关’甚至直接参与造假等方式，向特定关系企业或亲友输送利益，有的企业甚至随公职人员异地调动而长途迁徙。”此外，汪德华等调研人员发现，通过审计发现的案件中还有一部分属于借助内幕交易或关联交易侵权牟利，主要是有关人员利用掌握的矿产储量、上市公司业绩、基金投资策略等非公开信息，提前低价买入，等待市场估值高涨后再倒手卖出。

　　审计部门掀起的“反腐风暴”一直被民众寄予厚望。对此，刘家义认为，老百姓最盼望的是风调雨顺，而不是狂风暴雨。如果风调雨顺成为常态，成为法制，在一个法治社会，在一个常态的状况下，就不一定需要风暴。“‘风暴’是某个特殊阶段的特殊手段，推动制度建设，靠制度堵住财政资金漏洞，少出问题，最好不出问题，才是审计的最终目的。从我国审计的发展进程看，当‘审计风暴’成为一种常态后，就必须从推进制度健全完善层面寻找突破，更加有效地发挥审计监督的建设性作用，从更深层次回应‘审计风暴’之后社会公众对于加强审计监督的关注和期待。”

　　地方保护被指影响审计独立性

　　虽然我国的审计工作成绩斐然，但《中国反腐倡廉建设报告No.3》的调研者发现，审计署每年仅能审计10%左右的审计对象，有些单位从未接受过审计。通过调研，《中国反腐倡廉建设报告No.3》分析认为，国家审计在履行反腐职能的过程中正面临一些困难以及挑战。

　　地方保护影响审计独立性——这成为《中国反腐倡廉建设报告No.3》的调研人员首先进行论证的问题。“目前在中国现实的审计工作中，地方审计机关受到更多的约束和干扰，特别是一些地方政府对审计工作干涉过多、过广、过深，导致审计工作难以实现其独立性，影响全国审计工作的统一性和系统性。”中国社会科学院中国廉政研究中心副理事长兼秘书长孙壮志介绍说，比如，涉及审计专项资金的管理、使用情况需要向上级审计机关报告时，有的地方领导往往会要求审计机关隐瞒真相，使上级审计机关很难掌握真实、全面的情况。

　　此外，调研人员发现，在很多情况下，尤其是针对那些大案要案展开的专题审计工作，审计机关有时会遇到被审计单位隐瞒、拒绝提供资料，或提供伪证、恶意销毁会计资料等行为。另外，审计工作所依赖的一些线索还可能涉及民营企业和个体工商户等不在审计范围内的单位，甚至需要政府相关部门配合提供其部门所掌握的线索和数据。然而，审计机关在获取这些数据和信息时并没有强制性获取的权力，所以当这些相关企业和机构拒绝提供资料或拒不配合时，审计机关通常无可奈何。

　　“另外，加上政府各部门之间的信息和数据共享不够，审计通过政府内部渠道获取必要信息的路径也不通畅。”孙壮志比喻说，很多时候审计机关就像面对一座坚固的“玻璃房”，看得很清楚，就是难以介入。很多重要案件的线索就是在这种无可奈何中“看得到而摸不到”，审计工作难以突破甚至不得不中断。

　　审计机制不够健全也成为其中一个“拦路虎”。“目前，审计机关经常遇到以下情况：有的地方、部门和单位对审计的协查要求不予配合；有的地方认为‘家丑不可外扬’,对审计移送的案件线索和事项拖而不办；有的被审计单位对审计作出的预警不理睬、没反应，很多审计建议被束之高阁；有的对审计指出的制度机制性问题，没有从深化改革的层面加以研究解决，治标不治本。”《中国反腐倡廉建设报告No.3》这样写道。

　　“审计监督是宪法赋予的权力，监督权必须相对独立。中国属于行政型审计模式，审计机关作为行政系统的一个重要组成部分，必然受到行政系统内部自上而下权力运行模式的影响。尽管如此，为了充分发挥法律赋予国家审计的监督权力，在制度设计方面必须保证审计在行政系统中相对独立的地位，并赋予其相应的职权，以保证独立监督的可行性。”调研人员建议，“从法律层面完善审计执法权。对阻挠和破坏审计工作、拒不配合的被审计单位，或被审单位拒不执行审计决定等行为，应明确审计机关管辖范围之外单位的配合义务以及审计机关进行处理处罚的依据和权力。”赵丽