全国人大常委：要赋予人大对预算草案修正调整权

　　“要赋予人大对预算草案修正权和调整权”

　　公民和政府的关系，可以体现为纳税者和收税者的关系。政府向公民征税，以税款提供公民个人无法提供的系列公共物品和服务——如公路、街道、路灯、治安、消防、环保等。

　　而政府提供怎样的公共物品和服务，要花多少钱，钱要怎么花，被谁花，每个项目分摊多少钱？则需要向民众详细地、原原本本地陈述出来。这就是每年我国各级政府要向民众公布财政预算的意义。

　　“从这个意义上讲，预算是国家的财政收支计划，决定并集中反映国家机关活动的范围、方向和政策。” 全国人大常委、全国人大财经委副主任委员尹中卿告诉《中国经济周刊》，财政预算制度不仅涉及到经济体制，也涉及到政治、社会、文化和生态文明体制。

　　尹中卿认为，十八届三中全会通过的《决定》提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”，因此，可以把预算制度改革与创新作为全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口。

　　目前我们的预算体系还存在哪些问题？“突击花钱”为何屡禁不止？为何会出现有代表所说的，对预算草案提出意见得不到重视和采纳的情况？日前，长期在全国人大从事政府预算工作的尹中卿在接受《中国经济周刊》专访时，对解决上述问题提出了独到的见解。

　　“明确预算收入的法律性质”

　　十八届三中全会提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。在尹中卿看来，这就是明确预算收入的法律性质，将所有政府收入全部列入预算。目前，我国的政府收入包括公共财政收入(这部分收入主要来源于税收)，政府性基金收入，国有资本经营收入以及社会保险基金收入。但除了每年中央政府的财政预算报告会公布上述全口径收入的预算外，地方各级政府仅公布公共财政收入的预算。

　　《中国经济周刊》： 虽然是公共预算，但对于大多数公众来说，政府哪些收入列入预算还是显得有些神秘。

　　尹中卿：主要问题是公共预算的不完整性。目前的预算收入以税收为主，一些部门资金没有全部纳入预算，预算支出范围大于公共预算支出范围，农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，影响预算整体性。地方政府的公共预算不完整，转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预算。

　　十八届三中全会提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。我想，这就是要明确预算收入的法律性质，将所有政府收入全部列入预算。要合理划分政府和市场的边界，严格界定财政资金使用范围，通过公共预算提供公共服务，保障和改善民生。

　　《中国经济周刊》：近段时间以来，由于信息不透明，媒体推测全国人民通过缴纳三峡基金向三峡工程上交了5000亿元，引起了很大的舆论争议。在您看来，类似的政府性基金该如何管理？

　　尹中卿：政府性基金预算收入来自非税收入，支出专款专用。多年以来，政府基金预算仅有总额而没有具体细目，许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自立规章，自收自支。

　　目前，地方政府性基金收入结构不合理，2013年地方政府性基金本级收入4.8万亿元，其中国有土地使用权出让收入4.1万亿元。许多地方政府土地出让金收支管理粗放。

　　我认为，人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算，规范土地出让收入分期缴纳行为，依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为，督促土地出让收入应征尽征。与此同时，要调整和细化土地出让收支有关科目，明确具体用途，专款专用，与一般预算分账核算，分开管理，加强支出使用监管，全面、清晰反映土地出让收支情况。

　　“地方政府合理不合法的举债普遍存在”

　　目前，地方预算没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算，合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。据国家审计署审计，截至2013年6月，各级政府债务接近30万亿元，其中地方政府性债务接近18万亿元。

　　《中国经济周刊》：国务院总理李克强在今年的政府工作报告中提出，要建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。您对此怎么看？

　　尹中卿：目前，中央预算已将政府债务纳入预算，但没有把或有负债(一种潜在的债务)纳入预算。地方预算没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算，合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。

　　据国家审计署审计，截至2013年6月，各级政府债务接近30万亿元，其中地方政府性债务接近18万亿元。政府债务过快增长，不仅留下居高不下的隐性赤字和债务负担，而且也给金融机构带来风险。

　　十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“编制全国和地方资产负债表”，加大“新增债务”指标在考核评价体系中的比重，对防范和化解政府性债务提出新的要求。

　　我认为，中央政府预算要切实贯彻收支平衡原则，逐步削减预算赤字，减少债务。地方政府要稳妥处理存量债务，清理规范地方融资平台，有效控制新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，逐步形成管理规范、运行高效的举债融资机制、债务规模管理和风险预警机制，防范和化解财政风险。

　　“要赋予人大对预算草案修正权和调整权”

　　尹中卿认为，预决算审查和批准要拓展新的重点，针对支出预算和政策进行实质性审查，找出政府预算分配中存在的不合理地方，确保预算资金投入到最重要的政策领域，提高预算资金使用效率。

　　《中国经济周刊》：年底结账过年，是惯例。虽然年年公众都会质疑地方政府年底的“突击花钱”，但这一现象并未有效根治，您认为应如何解决？

　　尹中卿：从20世纪80年代开始，许多发达国家相继采用中期预算框架，实行滚动预算。我国一直实行年度预算体制。由于年度预算更多关注“资金”而不是“政策”，很容易使政府只考虑年度收支安排，有多少钱花多少钱，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源和收支政策。

　　十八届三中全会提出“建立跨年度预算平衡机制”，对长期以来实行的“量入为出、收支平衡”原则提出了新的要求。随着预算规模扩大和预算改革深化，我国有必要引入中期预算框架，在编制年度预算的同时编制3年或5年滚动预算，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接，由年度平衡扩展到周期性平衡，提高预算的前瞻性、连续性和可控性。

　　此外在我国，预算编制机构不统一。不仅财政部门内部设置多个预算编制机构，其他部门也存在许多类似机构。这种多元行政预算体制造成预算编制分散，部门分工不明确。预算改革与创新，要求将预算编制权集中到财政部门。要从内容上编实预算，把属于政府的所有收支全部纳入预算。要从方式上编实预算，尽量减少并最终取消代编预算。

　　《中国经济周刊》：您曾提到要探讨改革人大会期制度？

　　尹中卿：许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上，我国安排的时间却不多。我国现行财政年度与自然年度相同，而批准预算的时间往往在3月之后。解决这种尴尬局面，一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日，另一种办法是把全国人代会时间提前到上年的12月份，或加开一次秋季会议，专门审查批准下一年度计划和预算。

　　在人大开会之前，可以考虑增加人大常委会会议审查的环节，或者组织部分代表提前审查。在人代会上，要考虑恢复对预算执行情况和预算草案进行说明的口头报告，安排专门时间对预算草案进行专题审议讨论，保障人大行使预算审查批准权。

　　《中国经济周刊》：今年全国两会期间，有代表称对预算草案提出的意见得不到重视。您认为如何能让代表们在预算编制和审批中更好地履职？

　　尹中卿：就预算审批而言，由于预算草案粗糙，人大审批预算很容易流于形式。由于没有修正案制度，代表对预算草案提出意见得不到重视和采纳。随着预算编制越来越细化，对预算审批的要求越来越高，预算审批权也需要拓宽。

　　许多发达国家议会都拥有程度不同的预算修正权。我国宪法和法律对在审批过程中是否享有预算草案修正权则语焉不详，在实践中人大往往只能就预算草案的同意与否行使审批权。为了增强人大预算审批的针对性和实效性，使人大代表的审议意见在预算安排中得到体现，需要尽快从法律层面廓清预算审批权范围，赋予人大对预算草案的修正权和调整权。同时，还可以探讨建立预算草案分项审批、单项表决和部门预算表决制度。刘永刚