人大官员解读预算法修改：解决“跑部钱进”之困(2)

　　尹中卿认为，目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。

　　新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

　　一位西部某市的地方官员曾告诉《中国经济周刊》：“在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。”

　　尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。今年6月，审计署审计长刘家义在审计报告中指出，去年对专项转移支付项目清理力度不够大。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

　　后续完善空间仍然很大

　　尹中卿指出，党中央提出全口径预算，但是修改后的预算法并没有在法律中完全落实全口径预算精神。“在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的‘四本预算’体系，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还存在差距。”尹中卿坦言，目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。

　　尹中卿认为，修改后的预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向。但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

　　另外，法律制定是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，本次预算法修改也只能采取有限修改的原则，要认识到并理解法律的阶段性。

　　辜胜阻：

　　新预算法为地方发债设置“九大限定”

　　要建立地方政府债务风险预警及应急处置机制，制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。

　　此次预算法修改的一大亮点是地方发债的合法化。

　　关于地方发债，现行预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　而新预算法对发债权的规定是：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，新预算法规定：“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”

　　新预算法能否有效控制地方政府发债的风险？地方政府债务风险能否借此化解？9月3日，全国人大常委、全国人大财经委副主任辜胜阻接受《中国经济周刊》专访，就此解疑释惑。

　　预算条例应明确地方政府

　　举借债务的“红线”

　　《中国经济周刊》：预算法修改后，您认为发行地方政府债券的限额、发债规模将怎么确定？

　　辜胜阻：修改后的预算法明确了举债主体和限定举债规模，是放开地方政府债券发行的两个重要问题。地方政府债券的举债主体不仅要有能力确保资源配置效率,而且要有风险控制能力和偿债能力。

　　现阶段,我国省级政府的财政收入稳定,有国有资产和地方资源作为税收来源,与市、县级政府相比,省政府举债可以最大程度规避风险。国务院修改预算法实施条例时，举债规模的确定，可以参考其他国家的经验，通过构建地方政府债务规模控制的综合指标体系，明确地方政府举债“红线”。

　　例如，巴西在其2000年通过的“财政责任法”中明确要求，市政府债务率要小于120%，新增债务率不得大于18%，担保债务比重必须低于22%。在美国，多数州政府也对一般责任债券的发行规模作出限制，控制指标主要有负债率、债务率和资产负债率等。我国应借鉴这些国家的经验，通过立法的形式明确地方政府债务规模控制的综合指标体系。

　　在指标设置上要充分考虑到我国作为发展中国家的特征，不仅要考虑到地方政府负债率、债务率等一些债务类指标，也要将一些反映经济增长需求的指标考虑在内。

　　《中国经济周刊》：修改后的预算法指出，“地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”公益性资本支出具体指什么？经常性支出又指什么？

　　辜胜阻：经常性支出是保证国家行使一般的管理职能和保证文化、教育、科学等各项事业正常运行所必需的开支，主要包括国家政权建设支出、非营利性社会事业发展支出和社会保障支出，比如农林水部门事业费、工交商部门事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、公检法支出等常规费用。

　　所谓公益性资本支出指的是政府部门提供的社会公共事业、具有公共产品属性、不以营利为目的的项目资产。

　　新预算法规定地方举债只能用于公益性资本支出，而不得用于经常性支出，表明政府举债不能用以购买公车、盖办公楼、发工资等活动。但是，这里的公益性资本支出仍是一个较为宽泛的概念，法律含义需要国务院在进一步修订预算法实施条例中予以明确，并研究制定政府债务管理的相关规章制度。