析镇改市首试大部制开局：谨防搞成“四菜一汤”

郭山泽/漫画

　　■本期话题：媒体报道，一直备受关注的国家级城镇化试点名单已经进入最后的审批环节。针对作为试点重点的“镇改市”地区，将一改过去“四大班子”的行政管理模式，首试机构大部制。对于“镇改市”不配齐“四大班子”，您如何评价？

　　■话题预告：国务院法制办公室近日就《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》向社会征求意见，送审稿强调，计划生育工作经费由各级人民政府财政予以保障，不得与社会抚养费征收数额挂钩。社会抚养费应该如何征管，您有何高见？

　　谨防大部制搞成“四菜一汤”

　　舒圣祥

　　“镇改市”，说白了就是要通过省直接管理，大大减少中间环节，形成更为流畅的管理系统，从而减少中间成本，提高行政效能。“镇改市”之意义重大，因此自不待言。 

　　对于那些人口早已超出镇制范围的建制镇来说，“镇改市”既是必然选择，也是巨大利好。但是，“镇改市”后，“镇长”变“市长”，会否出现行政机构庞大重复，会否权力过大出现“小官巨腐”，诸如此类问题都为舆论所忧虑。也正因为如此，相关部门在试点“镇改市”时，落子异常谨慎。

　　其中，“镇改市”后，会否扩充政府机构设置，进而拉大政府框架、加大城镇化成本，是一个很现实的问题。因为“镇”升级为“市”，直接带来的最大改变就是政府配置升级、相应的地方权力扩大。为了降低行政成本，“镇改市”后不再配齐“四大班子”，当然是顺应大部制改革趋势的良善举措，非常值得期待。 

　　如果要说担忧的话，那就是：虽然“四大班子”不存在了，但是相应的“四大班子”职能依然存在，大部制除了让权力更为集中之外，在政府机构设置的层面，有没有可能依旧臃肿庞大？必须强调，大部制之“大”，绝非是指政府“体量”之大，而是指政府“功能”之大。大部制如果搞成简单的机构合并，官员安排与岗位设置却“一个也不能少”，那就很可能只是将“四大班子”换了种存在方式而已。 

　　“四菜一汤”曾经是为遏制大吃大喝想的一招儿。可后来人们发现，所谓一菜被理解成了一个盘子，盘子里装几种菜并没有规定，于是若干佳肴汇聚一盘为一菜；盘子该有多大尺寸也没有规定，于是为官员特制的盘子一律硕大无朋。到最后，大吃大喝犹在，唯盛菜方式变耳。“镇改市”的大部制，绝对不能搞成“四菜一汤”，只把部门搞得很大，不是真正意义上的大部制，降低行政成本的减法，更不能止步于减部门的层面。

　　绩效考核是关键

　　黄磊

　　“镇改市”尝试机构大部制，根据当地发展实际进行人员和机构配备，不配齐“四大班子”，笔者认为，这不仅不会影响行政效力，反而能够有效推动区域发展。但要看到，要充分激活“镇改市”发展动力，绩效考核最为关键。 

　　要做好绩效管理衔接。“镇改市”后，在机构不对应的情况下，让哪些不必要的“婆婆”下岗、哪些不沾阳春水的“媳妇”下乡，这显然还是个问题。管理衔接问题管得过死，照搬照套，行政模式转变就可能换汤不换药；管理过松，脱离有效的绩效管理，势必导致行政管理不力，政令无法走好“最后一公里”。 

　　要建立绩效考核机制。如何界定区域经济发展成绩，显然离不开有效的绩效考核机制，而这种面向基层实践的考核机制，应该加大基层民众评分比例。例如广东省梅州市的相关镇就建立了以群众评议为重点的考评奖惩机制，在群众评、干部评、领导评三部分中，群众评占了80%，后两者仅各占10%。 

　　要建立有效的奖惩机制。“赏与罚，治之要也”，离开干部任用提拔、奖金激励、荣誉肯定，基层干部难有长期进取动力，甚至形成职业倦怠；同样，离开相应的惩罚监督，干部在发展中可能作风涣散甚至变质。由此，相应的绩效考核机制不能只停于纸面，否则干多干少一个样、干好干坏一个样，行政提效就不免成为空话。

　　应避免换汤不换药

　　徐清

　　近日，“镇改市”机构大部制引发舆论关注。其实，自2004年乡镇机构改革试点以来，各地通过乡镇撤并、机构整合、职能调整，已经大幅度精简了原有机构，提高了行政效能，激发了基层活力。那么，相对于以往的乡镇机构改革，“镇改市”机构大部制究竟如何体现新意？关键应回答好以下三个问题。 

　　“镇改市”机构大部制是一种自上而下的单向改革吗？机构大部制无疑将有效减少管理层级和政策传递环节，增加基层执行力，提升行政效率。令人深思的是，此次试点的根本目的仍仅仅是降低行政成本、提高行政效能。应否考虑行政相对人的参与？应否满足社会公众诉求？如果一味强调行政机关的优越地位、试点工作的强力推进，忽略民众的意见和诉求，恐怕与服务型政府建设的目标背道而驰。 

　　“镇改市”机构大部制是有限政府还是无限政府？机构大部制作为一种新鲜事物，实质是把县(市)级经济社会管理权限赋予“镇”。那么，这样的“镇”究竟有哪些权责？可能成为享有超级权力的“全能政府”吗？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，行政机关应依法全面履行政府职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。试点工作推进中，“镇改市”机构大部制应公示权力清单、责任清单、流程清单，明确权力边界，便利群众办事，接受社会监督。 

　　如何检验“镇改市”机构大部制试点工作成效？目前对乡镇一级政府的评价主要是将经济管理、社会管理以及公共服务等各项任务和指标，层层量化分解，然后根据完成情况由上级政府奖惩，导致基层政府更多地选择对上负责而不是对下负责。如何改善现有的评价体系，使镇一级政府有“向下的视野”，更大程度基于民众需求而不是上级意志供给公共产品和公共服务，是试点工作的关键。 

　　民之所望，施政所向。作为基层政府的“镇改市”处于政府体系的末梢，必须有效回应民众对权力运行的更高要求、对服务型政府建设的更多期待，真正转变政府职能，机构大部制试点才不致沦为百姓眼中“换汤不换药”般的文字游戏。

　　必须在法治框架内创新

　　刘勋

　　对于县级以上行政区划单位，“党委、政府、人大、政协”四大班子通常属于标配。党委领导政府、法院、检察院，人大及其常委会履行法律监督职责，人民政协履行民主监督职责，这样的地方治理模式早已成为普遍性做法，而以创新行政管理和降低行政成本为目标的行政管理改革，不再配齐“四大班子”，无疑打破了常规，其改革效果也令人期待。但任何改革创新必须要有边界，不再配齐“四大班子”的“镇改市”行政管理模式创新也有边界，这个边界就是宪法法律。 

　　我国宪法规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。从宪法的规定来看，人民代表大会和人民政府是任何行政区划单位都必设的，另外党委的领导地位也是宪法确认的。在宪法框架内的行政管理模式创新，并不代表只能墨守成规，特别是政府的运行模式，法院、检察院的管辖改革，都可以在“镇改市”的创新中进行摸索，宪法并没有对政府的具体运行模式及法院、检察院的设定作出硬性规定，这就给改革留下了极大的空间。近日发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出：推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门综合执法；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。减少执法队伍、整合执法力量、向社会购买服务等政府运行改革思路，都有利于提高行政效率、降低行政成本，这些都是“镇改市”创新的方向。 

　　不配齐“四大班子”并不等于减少监督力量，不再配齐“四大班子”的“镇改市”，必须在宪法及法律的框架下有所为有所不为。