郭树清谈山东城镇化路径 积极推动撤县改市(2)

　　三、努力克服城镇化进程中的缺点和不足

　　坚持新型城镇化的正确方向，必须认真对待已经暴露出来的各种问题。这些问题的产生有其历史必然性。在工业化城镇化高速发展阶段上，欧洲各国，包括英国、法国、德国，都曾经发生过简单的拆毁老城区、拓宽马路的做法，包括工厂盲目扩展，制造业和采矿业占用很多农田，生产区和居民区混杂在一起，雇佣大量农民，城市住房十分紧缺，环境污染达到非常严重的程度，等等。这些在马克思、恩格斯的著作里都有描述。今天，我们有更好的条件来克服这些缺点和不足。

　　解决这些问题，既要把握好大的政策方针，更要埋下头来处理好各种细节。可以说，细节影响着我们未来城镇化能否保持正确的方向，细节决定着新型城镇化的成败。

　　(一)以人为本搞好城镇规划。规划是我们最突出的薄弱环节。齐国名相管仲2600多年前就提出了跨越时代的城市建设规划思想，他说，“因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳”，强调要尊重自然、顺应天然、天人合一。这是后工业化社会城镇规划的重要原则。要按照全域规划的思路，探索经济社会发展、城乡建设、土地利用规划“三规合一”，制定市县域总体规划。优化生产、生活、生态空间布局，合理确定城镇边界、功能分区、开发强度和保护性空间，搞好地下空间开发利用。加强城乡空间利用管制，合理划定城市“三区”、“四线”，推进规划建设由扩张型向“精明增长”型转变。要突出生态宜居，营造空间尺度宜人、生活服务便利、生态环境友好的人居环境。从人的切身感受和使用需求出发，考虑规划建设的细节，合理设置路网密度、道路宽度、路口间距。同时，切实维护城乡规划的权威性和严肃性，规划一经批准，就具有法律般效力，必须严格执行。确需修改的，要严格依据法定程序进行，不能另起炉灶、推倒重来。省住建厅要抓紧研究制定提高城乡规划工作水平的指导意见，尽早公布实施。

　　(二)加强基础设施建设。加快完善综合交通运输体系，强化京沪、济青、沿海三条交通走廊建设，推进城市群交通一体化。提升城镇交通整体效能，以轨道交通、快速路为主干，完善城市道路网络系统，大力发展公共交通，积极发展自行车和步行交通，构建绿色智能、便捷高效的城市交通体系。完善市政管网设施，积极推广地下综合管廊，统筹推进电力、通讯、给排水、供热等管网建设。进一步加强城镇污水垃圾处理设施建设，加快地下管网更新改造，建设地下管网信息系统，强化城市防汛、排涝、消防、抗震等防灾减灾功能，提高城镇运行保障能力。

　　(三)切实提高建设质量。建筑质量是百年大计。要经得起时间的考验，经得起风吹日晒雨淋的考验，经得起地震的考验。要加强工程质量管理制度建设，完善法规和标准体系，加强施工作业人员培训，提高城镇设施和建筑的使用寿命。积极推进建筑工业化，通过标准化设计、部品化构件、工厂化生产，保证工程质量。进一步落实防震救灾的有效措施，提高建筑物的抗震能力。建立健全全省统一的建筑市场信用平台，切实规范各方主体质量行为。开展住宅工程质量常见问题专项整治活动，严格实施建筑质量责任追究制度。坚决依法打击偷工减料、以劣充好、权钱交易导致建筑质量事故的不法行为。　

　　(四)提升城镇综合管理水平。总书记说：“这些年城镇化中出现的问题，许多都与管理不到位有关。”有认识问题、实践不足问题，也有体制问题，政府职责错位、越位、不到位问题，宏观微观管理都跟不上，城市规划改革滞后，有序参与治理的机制不健全，等等。这些都要正视并认真解决。另一方面也要看到，国内外有许多好的经验。我省济南、青岛、烟台、威海等地，在城市交通管理、市政设施建设、城市执法等方面都有比较好的做法。大家要相互学习借鉴，认真进行交流，不断提高总的水平。要健全城市管理、执法、服务三位一体体制，加强城管队伍建设，加快数字城管推进步伐。积极推进“智慧城市”建设，完善城市地理信息、交通通信、社会治安、市容环境等智能化信息系统。完善城乡应急管理体系、治安防控体系、消防安全体系建设，建立健全灾害监测和预警机制，编制和完善各类极端天气应急预案，提高应对突发事件能力。

　　(五)强化就业支撑。农业转移人口要在城市落得住，必须要有稳定坚实的就业支撑。通过发展产业、扩大就业促进城镇化，通过城镇发展带动产业集聚，创造更多就业岗位，实现就业增长与人口城镇化的良性互动。城镇产业发展，要因地制宜、突出特色，不能不顾实际都去搞工业园区。像欧美国家的一些小城市或镇，有的就是依托一所大学、一座矿山、一家企业总部或者一个特色旅游景区，甚至是一座兵营或者一座监狱。每个城镇都要认真分析自己的资源禀赋和比较优势，有选择地发展具有特色和竞争力的非农产业。民营企业是吸纳城镇就业的主力军，要加大扶持力度，促进民营经济和中小企业繁荣发展。同时，有针对性地做好农业转移人口的职业技能培训，提高他们的就业创业能力。

　　(六)推进公共服务均等化。这既是新型城镇化发展的需要，也是基本的民生保障。在这方面，我们已出台了许多政策措施，有些正在扎实推进。但也有一些地方落实得不好，甚至变相设置了一些隐形障碍，影响了农业转移人口应该享受的公共服务。下一步，要狠抓已出台政策的落实。户籍上，除济南、青岛外的其他城镇，都要取消购房面积、就业年限等隐形落户限制。各地要把《山东省流动人口服务管理办法》落实到位，把居住证作为流动人口享有居住地合法权益和公共服务的有效凭证，确保他们真正享受到市民待遇。教育上，突出抓好县城和小城镇教育资源的优化配置，着力解决幼儿园入园难、中小学大班多等问题。医疗上，抓紧落实城乡基本医疗保险并轨制度。住房保障上，加快棚户区改造，推进公租房和廉租房并轨，把农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度覆盖范围。养老上，协调发展居家、社区和机构养老方式，加强与医疗相结合的社会养老服务设施建设，努力解决丧失生活自理能力老年人的养老问题。

　　(七)注重文化传承和生态保护。全面摸清我省历史文化保护区、名镇名村和优秀建筑情况，实施好“乡村记忆”工程，该保护的保护，该抢救的抢救，让大家“记得住乡愁”、“留得住乡情”。深入挖掘齐鲁文化、海岱文化、沂蒙文化、运河文化等传统文化的丰富内涵，提炼这些文化的核心要素和符号特征，在城镇规划建设中充分体现和运用，打造各具特色的城市风貌。积极借鉴国内外城市建设的先进经验，运用当代先进技术和成果，融入绿色低碳发展理念，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。切实加强生态环境保护，狠抓大气污染防治，实施城市绿荫行动，做好城区扬尘治理和裸露土地绿化工作。

　　推进新型城镇化是一项复杂的系统工程。中央提出，对城镇化过程中一些难以形成共识的问题，要先行试点，积累经验。省里初步考虑，选择10个左右的市、县，开展新型城镇化试点。具备条件的市、县，要争取列入国家新型城镇化试点。在试点中，一定要注重体制机制创新，一定要尊重群众的意愿，维护好群众的合法权益。城镇化工作领导小组办公室要搞好统筹协调，有关部门要制定具体办法，确保试点工作取得实效。

　　四、关于城镇化的几项具体工作

　　一是切实抓好城中村改造。李克强总理说，要破除城市内部的二元结构。城中村，包括一部分城边村，经济和就业基本实现非农化，这已经具备了进行城市化改造的基本条件。首先，规划必须科学合理；其次，要依据规划进行清理整治；第三，要妥善处理好对原住居民的补偿问题。从已有的经验来看，一定要重视发挥组织体系的作用，做深入细致的动员工作，通过公平规范的土地开发交易、集体经济组织改制、就业和社会保障安排，最大限度地减少阻力，使城中村改造顺利平稳实施。

　　二是加强对老城区、老建筑整治。不少地方在城镇规划建设中，注重建新房子、开新区，对老城区、老街道、棚户区整治不太重视。现在，还有很多五十到七十年代建的老房子仍然在使用，这些老建筑安全标准不高，大多是砖混结构甚至于土坯房，很多房子一根钢筋都没有。许多这类房子缺乏专业维护修缮，墙面剥落、墙体裂缝、屋顶损坏等问题突出，很不美观，更为主要的是直接影响了居民的居住安全。还有一些老的街区，道路狭窄，路面坑坑洼洼，排水系统不畅，电杆横七竖八，电线杂乱交错，居家出行很不方便。要本着安全、便利、美观的原则，坚持把安全放在第一位，切实加强对这些老街区、老房子的整治检查。组织专业机构和人员，搞好老建筑的安全检查和除险加固，尤其要做好对防震能力的检测。对老街区，要抓好道路整修，完善排水管网，改造优化电力设施，切实消除隐患。

　　三是向农民普及现代生活常识。利用各种形式，对农村居民进行教育，促使他们的生活方式更顺利地实现从传统到现代的转变。在农村首先要普及个人卫生、常用电器、交通安全、节约用水、减少污染等知识，告诉每家每户焚烧秸秆的危害、机动车超载的危险、无照驾驶和跳隔离墩的严重后果。适时进行燃气灶、水冲厕所、沼气池等等设施的宣传介绍。进城后，要懂得马路怎么过、井盖怎么踩、公共汽车怎么坐，一直到有病怎么看，遇到危险怎么办，等等。要优化整合现有的社会教育培训资源，注重发挥工会、共青团、妇联和社会志愿者、社区服务组织的作用，帮助进城务工人员适应城市生活，缩短他们融入城市的时间。有意识地引导、提倡机关干部、教师医生以及城市里各行各业从业人员，节假日公休时，多去农村走亲访友、休闲放松，顺便做一点普及文明生活知识的工作。

　　四是积极推进美丽乡村建设。城镇化的进程不仅仅是建设城镇的过程，也是带动新农村建设的过程。农业农村现代化是“四化”同步的重要标志，因此加快美丽乡村建设是城镇化的应有之义。在这个过程中，关键是要促进农村居民生活水平稳步提高，生活方式发生根本性转变。要以推进村容村貌整治为抓手，加快美丽乡村建设。没有编制村容村貌整治规划的要抓紧编制，已经编制的要认真实施。积极推进农村垃圾统一收集、集中处理和污水的有序排放，切实解决脏乱差问题。总书记说：“乡村文明是中华民族文明史的主体。”我们一定要提高认识，在建设新农村的过程中，注重保护乡村文明。要尽可能地在保留原有村庄形态上改善居民的居住生活条件，绝不能肆意砍树、填河、炸山、拆房，绝不能让具有文化底蕴的老村落、老建筑成为书本中的历史，绝不能让“绿树村边合，青山郭外斜”的风光成为老一辈的回忆。

　　五是适时调整行政管理体制。目前全省17个设区城市有49个市辖区，其中4个市只有一个辖区；县级市比例过低，只有33%，许多县城驻地仍按镇管理。因此，加强对新形势下行政区划调整的研究及推进工作，非常必要和紧迫。设区市要进一步优化空间结构，拓宽发展空间。支持只辖一区的市把近郊县(市)纳入城市行政区范围，优化功能区划，要留出足够的农业用地和生态用地。对地理位置优越、经济基础好、人口集聚度高的县，要积极推动撤县改市工作。对于行政管理体制改革试点镇和200个省级示范镇，要逐步赋予其与人口和经济规模相适应的管理权限，使其向小城市方向发展。对人口、经济和非农就业等指标达到镇标准的农村地区，就按镇来管理；达到城市标准的镇，就按城市来管理。乡镇政府要适应城镇化发展需要，把建立新型的生产服务、市场监督、社会治理、行政管理体系放在突出位置，优化机构设置，强化公共服务职能，促进农村社会和谐稳定。

　　六是稳妥推进农村地区政企分开、政村分开。非农化程度较高的农村地区，出现了村社公司领导班子一套人马担任，一个村兼并多个村，村里办医疗、教育和养老事业，乡镇机构人员与村委会混合组成社区服务中心等等现象。一些党支部书记、村委会主任包括一些乡镇干部兼任着企业的老总或合作社的理事长，一些企业家和工商户进入地方权力机关，有的村委会及其负责人事实上成为一个地区行政管理机构和负责人。这些做法过去和现在都不同程度地发挥出非常积极的作用，但是，也确实容易发生角色错位、利益冲突问题，既影响乡村干部职责的履行，也会给经济组织、社会组织的未来发展带来困扰。我们应该深入研究并积极创造条件，逐步使乡村干部从企业中脱身出来，做到专业专注。村(居)民委员会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，要把主要精力放在搞好社区服务和集体公共事务管理上。对应该由政府承担的公共服务，政府部门可以委托村(居)代理提供，但要支付费用，给予村(居)相应的财政资金保障，同时还要加强监督，防止公共利益受到损害。

　　七是盘活土地存量。今后建设用地计划指标分配要与节约集约用地成效相挂钩，新增建设用地指标要与存量挖潜指标配比下达。完善建设用地供后监管制度，将批而未供土地与新增建设用地计划指标分配相挂钩，对低效建设用地进行再开发利用。我省城乡建设用地增减挂钩工作总体上是不错的，要在充分尊重农民意愿、维护农民合法权益的基础上稳妥有序推进。占和补的土地质量要平衡，绝不能将挂钩政策片面理解为满足城镇建设用地需求的手段，不顾条件盲目推进、大拆大建。土地承包经营权流转，要严格按照政策执行，确保其继续用于农业生产，防止土地被用于商业性开发。统一城乡建设用地市场，稳步推进征地制度改革。对于农民的宅基地转让，一定要按照中央的统一部署开展试点。

　　总而言之，农村土地流转或托管，会促进生产效率提升和农民收入增长。但是，对农民土地承包权、宅基地用益物权、集体经济组织成员权利必须保持长久不变，没有特别极端的事件，实际上也就是永久不变。农村计划生育政策应当保持基本稳定，对农业转移人口可以探索实行更长时间的过渡时期。这几个方面是推动我省城镇化持续快速健康发展的重要基础条件，务必要引起各地各级领导干部高度重视。

　　(郭树清 本文是作者2014年2月25日在全省城镇化工作会议上的讲话，发表时略有删改)