长江中三角一体化梗阻：产业同质化 规划各自为政

　　打通长江“中三角”一体化梗阻

　　要真正实现区域一体化发展，必须要以交通互联、产业对接和规划协调为基础，而最根本的是要打破地域藩篱，破除行政壁垒

　　文/《瞭望》新闻周刊记者刘菁李美娟

　　郭强白田田史卫燕

　　今年4月，长江中游城市群发展规划正式获批，长江中游城市群区域一体化开放合作逐步从共识变为行动，规划所涉湘鄂赣三省正积极推进“中三角”融合组团发展，在基础设施互联互通、公共服务共建共享、产业发展共生共赢等方面取得了积极进展。

　　不过，《瞭望》新闻周刊记者近期调研发现，当前长江中游城市群正处于培育成长的关键时期，加快推进长江中游城市群发展，仍需要进一步整合资源，形成整体推进的合力。尤其是要更好地发挥长江黄金水道的效应，需要疏通长江支流的“小肠梗阻”；而长江中游城市群各区域的产业布局、城市规划仍以各自为政为多，制约了长江中游城市群的融合发展，未来需要破除行政壁垒，加强对市场一体化发展的引导和政策设计。

　　黄金水道遭遇“小肠梗阻”

　　水运运量大、成本低、绿色低碳的显著优势，契合新常态下推动绿色低碳发展方式的需要。但是，受水运基础设施差、航道不畅等限制，长江这一黄金水道的水运优势还未充分显现，水运依然是中部几省综合交通运输体系的短板。

　　在湖南，将京广线和长江连接起来的岳阳城陵矶港货物吞吐量过亿吨，是长江中游的一个综合枢纽港口，“长江八大良港”之一，湖南省唯一的国家一类口岸。然而，目前城陵矶至武汉航道的通航能力低成为湖南对接“长三角”的“掣肘”——枯水期深度仅3.5米左右，3000吨级海轮仅能季节性通航。在江西，152公里的单边江岸线全部在九江市，但九江港整体开发程度不高，已开发岸线仅占21.8%。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，湖南师范大学教授、区域经济专家朱翔谈到：“九江的地位和岳阳类似，两地的发展关系到两省能否通过港口带动全省整体参与长江流域的开发开放。做大做强岳阳港、九江港，发挥大吞大吐的口岸功能，是长江经济带战略实施的必然选择。”

　　江西省港航局局长于钦民表示，江西有丰富的水资源，但水运优势并没有发挥出来。纵贯全省南北的赣江是长江一级支流，从源头赣州市到长江口湖口县的606公里串起了省内多个主要城市，如果能全线打通，水运优势将大大发挥。

　　“但目前赣江梗阻明显，其中规划的500多公里三级航道应建设6个航运枢纽，目前只建成了3个，导致航道被分割成九段，最短的只有23公里，发挥不出应有的效益。只有6个枢纽全部建完，千吨级船舶才能从赣州直通到湖口入江。”在于钦民看来，当前中部水运网普遍存在港口布局不平衡、规模不大、设施落后、结构性矛盾突出等问题。

　　港口航道条件有限直接导致运力规模落后。去年江西省港口吞吐量仅2.6亿吨，远低于周边安徽、湖北、江苏等省；九江港吞吐量为8000多万吨，远低于岳阳、武汉和芜湖等港口。

　　长江中游城市群的交通布局还存在水运未与公、铁、空运输方式有效衔接的情况，港口在综合运输体系中的节点作用未能体现。例如，在江西港口中只有九江港有进港铁路专线，去年九江港铁水联运中转货运量只有1029万吨，仅占总量的17%。而南昌港老港区的陆域纵深小，受城市发展制约，疏港交通与城市交通的矛盾更为突出。

　　“不是凡水运就一定经济，只有达到一定的航道标准，航道等级越高、转运越少越经济环保。”江西省交通厅副厅长梁必康举例谈到，江西新钢公司的生产原料从澳大利亚远洋运输到上海港、换长江运输船舶运输至九江港，然后从九江码头卸货用火车再拉回新余，公路路途达300公里，转运成本偏高。如果赣江千吨级航道全部打通了，新钢货物的运输路线就可以从上海水路一直运到紧邻新余的新干赣江码头，再走不到一百公里的公路进厂。

　　产业频现同质化竞争

　　九江市彭泽县是江西省拥有长江岸线最长的县，以水运为指向的化工产业是这个县的主导产业。

　　“本市相邻的几个县都在搞化工，江对面的外省一些县规划了更大的化工园。长江沿线各县之间在产业发展上不是合作，而是存在一定的内部相互蚕食和恶性竞争。”彭泽县工信部副主任付后山说，“现在经济发展压力大，各地产业围着项目转，而不是项目围着产业规划转。”

　　对于此类现象，朱翔认为小到县域之间，大到长江中游城市群和省际之间，产业同质化竞争仍突出存在。如各地沿江开发战略中都要发展石化、钢铁、装备制造、汽车等产业，特色不突出、产业之间协作程度不够。同时，产业整体层次不高，体量不大，比如汽车工业、工程机械、智能制造，湘鄂赣三省都在投入，都有代表性的大型企业和品牌产品，但布局太散，缺乏整合。如果三省集中大学、研究所和企业的力量集中研发推进，这些产业会有很大的提升空间。

　　江西省发改委副主任李志刚认为，现在是长江中游城市群发展规划出台初期，也正是各地制定“十三五”规划时期，宜建立城市群之间高层次的对接协调机制，加大市场一体化的高层设计，加强区域政策引导，尽可能地避免产业规划上的重叠和冲突。如果完全靠区域间的市场作用，难免会“打乱仗”甚至遭遇行政壁垒。

　　采访中，湖南省发改委、江西省发改委和长江中游城市群的一些市县负责人都不约而同地认为，推进城市群产业科学布局和发展，需要进一步打破行政壁垒。

　　首先要通过改革，构筑一体化的行政管理模式与运行机制，建立城市间资源和要素自由流动的法规和政策，促进人流、物流、信息流、资金流等各种经济要素在城市群内实现自由流动和有效配置。

　　其次要建立各级政府面向可持续发展的绩效评价指标体系。政府要为适应区域经济发展的需要进行城际关系的重构与行为调整，合理分配产业转移后的利益和指标，寻找各方的利益平衡点。

　　南昌市发改委总经济师柳华坦言：“在当前这种考核体系和税收征管体制下，南昌大型企业要转移到武汉去我们肯定是不太情愿的。如果没有区域性的GDP考核机制、财政转移支付等政策的支撑，几大城市间只能是‘先顾自己’，自然影响市场要素的流动。”

　　此外还要探索跨省际的飞地经济等互赢发展模式，利用税收分配等一系列科学的利益协调机制，扩大长江中游城市群之间的合作共赢。为破解土地对工业经济发展的制约难题，解决发展空间不足的问题，江西九江市浔阳区去年就在湖北黄梅县小池镇开辟了飞地园区，但如何处理飞出地与飞入地的经济利益是最大难题，利益分配办法目前还未得到共同认可。

　　九江市发改委表示，跨省际飞地经济模式的探索发展，需要两地省级政府的高层高位推动，建议在土地使用、规划、项目审批、环评、安评、税收分成、运行统计、节能减排等方面制定切实可行的跨省政策措施。

　　规划各自为政

　　采访中，江西、湖南等地不少人士都谈到，城市群共同发展的精髓是联合，优势在于整体效应，而当前长江中游城市群之间的城市功能规划与定位处于割裂状态，各自为政，缺乏互通互联的有效机制。

　　按照国家批复，长江中游城市群是指以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群。其中环鄱阳湖城市群目前主要是以昌九一体化和南昌大都市区为统领。

　　然而，南昌市规划局规划编审处处长钟瑜向记者坦言，“南昌大都市区是以南昌为中心的一小时交通圈范围区域，我们编制南昌大都市区的规划时，与武汉城市圈、环长株潭城市群之间没有一个很好的衔接和协调机制，都是内部规划为主，各自为政。”

　　城市群发展规划涉及到交通、港航、产业、人口、环境治理等方方面面，如果互相之间衔接不畅，将会造成很大的资源浪费和发展不同步甚至混乱问题。例如，频遭诟病的“断头路”就是典型代表。

　　采访中，湖南省交通运输厅规划办公室副主任沈文谈到，武汉至深圳的武深高速，湖南段已于2013年底建成，但湖北段没有完全通车，使得湖南段不能更好地发挥效应。

　　长江中游城市群的港口建设布局不尽科学而造成资源浪费，也与规划的省际藩篱相关。上港集团九江港务有限公司城西港区集装箱分公司副经理郭禹说：“港口有一个吸盘效应，一般来说，如果在200公里内有两个码头，小的是很难存活下去的。现在长江全线都在建码头，一些小码头尽管设址不科学，但在行政力量的干预下也都建成了。”

　　他告诉记者，在上港集团九江城西港区5000吨级泊位的集装箱码头对面的湖北小池镇，建起了两个码头。“与九江码头所处长江深水区不同，小池码头建在浅水区，货源少，每年要花大量的资金进行港口维护。如果是在一个行政区划里，肯定不会这么规划的。”

　　采访中，多地基层干部和专家都认为，当前需要围绕长江中游城市群的整体规划，建立跨行政区域的协调机制，站在建成中国新增长极的高度，理性明确各城市群发展定位，统筹空间一体化发展。各城市再根据自身特点和资源禀赋特征，合理确定其在城市群中的地位，通过城市功能定位促进城市分工。