解读：义务教育营利性民办学校，为啥不让办？

制图/李晓军

　　□　本报记者 　朱宁宁

　　十二届全国人大常委会第二十四次会议近日以124票赞成、7票反对、24票弃权，表决通过了关于修改民办教育促进法的决定。

　　改革开放以来，特别是2002年民办教育促进法颁布以来，我国民办教育快速发展，已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。统计数据显示，2015年，全国有民办学校16.3万所，占全国总数的31.8%；在校学生4570.4万人，占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。

　　2010年，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，对民办教育改革发展提出新要求，明确了积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。为了落实教育规划纲要要求，从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，进一步鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展，民办教育促进法修订被列入立法计划。

　　本次修改民办教育促进法，主要是贯彻落实党中央有关实行民办学校分类管理改革的精神以及中央教育改革战略部署的重要举措，为平稳有序推进民办学校分类管理改革提供法律依据，进一步促进民办教育事业健康发展。

　　修改后的民办促进教育法对于全面促进教育事业发展、深化教育领域综合改革、构建公办民办教育共同发展的办学格局，加快推进教育现代化，满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要，具有重要而深远的意义。

　　明确两类民办学校分类管理

　　本次修改民办教育促进法，主要是贯彻落实党中央有关实行民办学校分类管理改革的精神，明确两类民办学校分类管理的基本制度和扶持措施，修改亮点主要有以下方面：

　　一是规定民办学校分为非营利性和营利性两类学校，明确两类学校的不同特征。规定非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；终止时，其清偿学校债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，不得分配给举办者。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余以及终止时清偿学校债务后的剩余财产依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

　　二是增加关于民办学校中党组织的活动和建设的规定，要求民办学校中的党组织按照章程规定开展活动，加强党的建设，以发挥党组织的政治核心作用，确保民办学校的社会主义办学方向。

　　三是明确不得设立实施义务教育的营利性民办学校。在规定民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校的同时，明确不得设立实施义务教育的营利性民办学校。不得设立实施义务教育的营利性民办学校，是党中央明确提出的要求。义务教育作为国家强制实施的教育，体现国家意志，应当充分体现教育的公平性和公益性，在该领域限制举办营利性民办学校是必要的。

　　四是根据非营利性和营利性民办学校的不同情况，实行差别化的扶持政策。无论是非营利性民办学校，还是营利性民办学校，县级以上人民政府都可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施予以扶持；同时，对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收和用地优惠政策，营利性民办学校享受国家规定的税收优惠和用地政策。

　　五是对两类学校的收费作了不同规定。规定民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，并要求向社会公示，接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省级人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。

　　六是对现有民办学校的过渡作出科学合理的制度安排。现有民办学校是依据现行民办教育促进法举办的，为保护和尊重举办者的合法权益，平稳推进分类管理改革，需要解决好现有民办学校的过渡问题。修改决定根据党中央精神，区分现有民办学校举办者选择登记为非营利性和营利性民办学校的不同情况，分别作出不同规定：本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　七是进一步保障民办学校教职工和举办者的合法权益。在保障教职工合法权益方面，规定民办学校应当依法保障教职工的合法权益，鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险。在保障举办者合法权益方面，规定民办学校的举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。

　　八是进一步完善民办学校治理机制。一方面，完善内部治理结构，在现行法规定民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式决策机构的基础上，增加规定民办学校应当建立相应的监督机制。另一方面，完善外部监督机制，规定民办学校的收费项目和标准应当向社会公示，并接受有关主管部门的监督；还规定教育行政部门及有关部门应当建立民办学校信息公示和信用档案制度，便于社会公众对民办学校的办学行为进行监督。

　　对民办教育是促进不是“促退”

　　修改决定首次在法律上明确可以举办营利性民办学校，允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。但也有不同观点认为，此次修改决定并没有体现出促进民办教育发展的精神，相反，是一种“促退”。

　　对于这一质疑，教育部副部长朱之文进行了澄清。据他介绍，此次修法对民办教育具有积极的促进作用，主要体现在以下几个方面：

　　一是切实保障扶持政策落实。现有民办学校均属于非营利性学校，但合理回报的规定与非营利性组织法律制度不衔接，影响相关扶持政策落地。明确民办教育的发展形式，对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，进一步明确非营利性与营利性学校的内涵，有利于与其他法律制度相衔接，有利于完善财政、税收、土地、收费等方面扶持政策，有利于进一步调动社会力量兴办教育积极性。还可以从法律上破解困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题。这将扩展民办教育发展的空间，也有利于政府加大扶持力度，落实差别化的扶持政策，促进非营利性和营利性这两类民办学校各安其位、健康发展。

　　二是保证现有学校办学稳定。修改决定充分考虑我国民办教育发展的特点和现实情况，对现有民办学校举办者的权益给予了充分保障，规定选择登记为非营利性民办学校继续办学的，在终止时可综合考虑出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，明确了举办者依据学校的章程，参与学校办学和管理的权利等。“这些制度安排，有力地保障了民办学校及其举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进，有利于建立稳定发展的制度环境。”朱之文说。

　　三是完善了对民办学校的扶持政策，明确了鼓励的方向。健全民办学校学生的资助制度，规定了非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地、收费等方面的扶持政策。特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策。

　　四是实现民办公办平等地位。修改决定进一步强调了民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他的合法权益，并鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险。这就为民办学校教师发展和权益保护提供了更加有力的法律保障。此外，修改决定还再次重申民办学校与公办学校具有同等的法律地位，明确民办学校学生享有与公办学校学生同等的助学贷款、奖助学金待遇，有利于维护民办学校和师生合法权益。

　　五是加强民办学校规范管理。规范管理是促进民办教育健康发展的重要保障，修改决定进一步健全了民办学校内部治理结构，优化了监管措施，建立民办学校信息公示和信用档案制度，充分发挥社会监督作用，有利于推动建立依法办学、公平竞争、监督有力的发展环境。

　　分类管理破解民办教育瓶颈

　　此次修法一个很重要的内容就是对民办教育实行分类管理，将民办学校分为营利性和非营利性两类。按照决定，现有民办学校将重新办理分类登记，选择登记为非营利性民办学校的，可依照修改后的学校章程继续办学。选择登记为营利性民办学校，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　那么，对于营利性和非营利性是如何界定的呢？“两者的区别在于，学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学结余。”全国人大常委会法工委副主任许安标具体解释说，所谓非营利性，就是说办学的结余必须全部用于继续办学。如果举办者不想办学了，学校要终止，那么在清偿了债务之后，即便还有剩余财产也不能拿走，还要继续用于其他非营利性学校办学。而营利性民办学校，举办者则可以从办学活动中取得收益，如果有利润、有结余，可以在出资者之间进行分配，如果学校要终止不办了，清偿学校债务后剩余的财产可以按照公司法等有关法律、行政法规来处理。此外，对于现有的民办学校，修改决定规定学校终止时，出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励。

　　对于为什么要实行这种分类管理，据教育部有关负责人介绍，实施分类管理主要出于三方面考虑：一是有利于破解民办教育发展瓶颈，使民办学校的法人属性、产权归属等方面存在的问题和矛盾，在法律层面得以澄清和解决；二是有利于按照民办学校的法人属性，分类落实财政、税收、土地等方面的扶持政策；三是有利于拓展民办教育发展空间。非营利性民办学校可以获得政府更多扶持，提高办学质量，培育一批高水平的民办学校；营利性民办学校可以利用市场机制，创新教育产品，增加教育供给。

　　按照决定，分类管理后民办学校将享受税收优惠等扶持政策。比如，对于所有民办学校，县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持，同时享受国家规定的税收优惠。

　　值得一提的是，修改决定进一步体现了非营利性导向，对于非营利性民办学校，明确其可以享受与公办学校同等的税收优惠和用地政策，还可以享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

　　此外，修改决定中并没有设置统一的过渡期，此举将有利于各地依据法律，从实际出发解决相关问题，一校一策、稳妥处理。“修改决定自2017年9月1日起施行，不是要求现有民办学校在此时间之前就进行选择，而是要为各地制定具体办法留出较为充分的时间，保证分类管理改革平稳有序推进。”教育部有关负责人表示。

　　接受义务教育体现国家意志

　　修改后的民办促进教育法第十九条规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。这一规定引发了极大的争议和质疑。

　　按照这一规定，目前已开办的数量众多且拥有大量学生和教师的义务教育阶段的民办学校将何去何从呢？按照资本逐利的本性，选择关门会不会占多数？那么大量学生和教师该怎么办？禁止营利性民办学校后，义务教育资源会更紧缺，如果公办学校一时缺乏接收能力，该怎么办？在明确不设立实施义务教育的营利性民办学校之后，如何吸引社会力量进入义务教育领域，促进非营利性民办学校发展？一连串的担心使得此次法律修改备受关注。

　　这条规定是基于什么样的考虑？现有的义务教育阶段的民办学校，特别是有营利性质的民办学校到底会不会就此消失？这些后续问题又该怎样处理呢？对此，朱之文作出了回应：“目前我国已经审批设立的民办义务教育学校，没有一所是营利性的，即使是收取较高学费的民办中小学也不是营利性的。所以，不存在法律实施后会有一大批民办义务教育学校被强制退出的问题，只有个别实施义务教育民办学校的举办者，他如果想转设为营利性民办学校，会受到这个条款的限制。”

　　朱之文进一步解释说，义务教育体现的是国家的意志，是政府必须提供的基本公共服务，也是国家强制公民必须履行的义务。义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。

　　朱之文还特别说明了一点，即不得举办实施义务教育的营利性民办学校，并不是限制义务教育阶段由民办学校提供有特色、多样化的教育服务。“现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地的具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色，只要符合非营利性民办学校的法律要求，都可以继续举办。”

　　此外，为保证现有举办者的权益，修改决定也专门作出了规定。一是确认了举办者在学校终止时对学校剩余财产享有的权益，出资者可以获得相应的补偿或者奖励。二是为地方制定保障举办者权益的具体办法提供了法律依据。各地可依据法律，因地制宜制定补偿或者奖励的具体办法。三是为保护民办学校举办者的其他权益作出专门规定，举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校办学和管理。