加大产生者责任有利于源头控制

　　加大产生者责任有利于源头控制
固体废物污染环境防治法修订草案征求意见稿发布专家指出

　　□　本报记者 　　　　　蒲晓磊

　　□　本报实习生 　颜丹红

　　按照污染者依法负责的原则，进一步强调固体废物产生者是固体废物治理的首要责任人，谁污染谁负责，谁产废谁治理。

　　增设生活垃圾分类制度，要求地方政府做好分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系建设，为推动实施《生活垃圾分类制度实施方案》提供法律支撑。

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　　近日，生态环境部就固体废物污染环境防治法修订草案征求意见稿公开征集意见。

　　看到这一消息后，中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇立刻着手准备研讨会，希望和其他专家一起提出修改固体废物污染环境防治法的意见。

　　“频繁被媒体曝光的危废污染土壤问题，引发很多环境事件的垃圾焚烧、填埋问题等，都与固废处理有很大关系。无论是长期呼吁的垃圾分类老问题还是快递包装等新问题，都需要通过修改固废法来解决。”马勇近日在接受《法制日报》记者采访时说，征求意见稿加大了产生者责任，有利于加强对固体废物的源头控制。

　　中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副所长胡静认为，在当前环境保护与生态治理的背景下，征求意见稿坚持问题导向，针对当下问题所作出的修改，可以有效防范固体废物污染环境风险。

　　固废法出台23年难适应新形势

　　党的十九大报告中提出，要加强固体废物和垃圾处置，着力解决突出环境问题。

　　打好污染防治攻坚战，必须将固体废物作为环境风险管控的重要内容、生态环境质量改善的重要保障，统筹固体废物与大气、水、土壤污染防治。

　　值得注意的是，大气污染防治法已由十二届全国人大常委会于2015年8月29日修订通过，土壤污染防治法草案也已由全国人大常委会进行了两次审议。

　　与2015年修订的大气污染防治法和正在审议的土壤污染防治法草案相比，固废法修改显得有些落后。

　　征求意见稿指出，固废法颁布于1995年，尽管2004年进行了初次修订，2013年、2015年、2016年又分别对生活垃圾处置设施、进口废物分类管理及危险废物转移制度等特定条款进行了修正，但经过二十多年的发展，固体废物环境管理的目标、内容、方式等均发生了巨大变化，现行固废法已难以适应全面加强生态环境保护的新形势、新要求。

　　2017年，全国人大常委会组织开展固废法执法检查。执法检查报告明确指出，尽快启动固废法的修订工作。目前，全国人大常委会已将固废法修订列入2018年立法工作计划。

　　执法检查报告指出，我国固体废物防治存在污染者依法负责的各项制度落实不够到位、危险废物全过程管理有待强化、城乡环境综合整治力度需进一步加大等问题。

　　执法检查报告同时指出，快速增长的快递包装废弃物，已经成为固体废物污染防治工作中不容忽视的问题。

　　大多数快递纸箱因粘有胶带、运单等材料，导致回收利用难度大大增加。由于缺乏相应回收渠道，此类废弃包装最终会与生活垃圾一并处置，而目前采用的焚烧和填埋处理方式，都会对土壤造成巨大的污染。

　　国家统计局的相关数据显示，从2006年到2015年我国快递垃圾在生活垃圾中的比重迅速提升，快递包装物总体回收率不到20%，加重了城乡垃圾处理的负担。

　　“这些新类型的涉及固体废物的法律责任非常模糊，甚至没有明确的法律规定。并且这些垃圾的产生数量巨大，如果不能对此作出明确有效的法律责任界定，未来面临的问题将会更加突出。”马勇对此深感忧虑。

　　马勇指出，现在对于垃圾的处理方式，基本上是疲于奔命地在末端治理，如果源头控制责任不落实的话，后期一系列问题的解决压力会很大。

　　中国人民大学教授、中国环境科学学会环境损害鉴定评估专委会副主任竺效认为，固废法在对无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的处罚方面，存在一定的缺陷。

　　“违法经营者只实施了收集、贮存危险废物行为，尚未销售获利，这些通过违法行为获取的危险废物能否认定为违法所得？”竺效举例说。

　　对此，竺效建议，在征求意见稿中增设“没收非法财物”处罚种类，以确保非法收集贮存的危险废物能被认定为违法所得。

　　强化产生者主体责任

　　近日，有网友实名举报，江苏昆山一企业疑将大量化工废料运至常州金坛区一工业园内掩埋。金坛区政府新闻办称，经鉴定，涉事地块挖出的污染物，即为举报信息中所指的化工废料。目前案件已移交警方，涉案责任人因涉嫌污染环境罪被刑事拘留。

　　事实上，这种产生者自行处理危险固体废物的做法，并非个例。近年来，类似事件已多次被媒体曝光。

　　固废法执法检查报告中提到，目前全国危险废物集中处置设施平均负荷率不到60%，每年有超过一半以上危险废物由产生单位自行利用处置，大部分游离于监管之外。

　　竺效说，随着经济社会的发展，全国的产废量也在逐年增长。由于各省的产废量、处置量分布不均，产生者的固体废物转移活动也日趋频繁，导致跨省转移许可制度的弊端越来越突出。

　　“危险固体废物产生者的这种行为，已造成了民事侵害以及环境污染。但是，产生者需要承担什么样的责任、怎样去修复已经受损的环境，这在现行固废法中提及较少。”马勇说。

　　马勇指出，固废法对于产生者、中间的运输环节、处理者等各方主体责任的规定，相对来讲比较模糊，容易导致责任不清。

　　值得注意的是，征求意见稿强化了产生者的主体责任。

　　征求意见稿规定，按照污染者依法负责的原则，进一步强调固体废物产生者是固体废物治理的首要责任人，谁污染谁负责，谁产废谁治理。建立固体废物排污许可制度，将固体废物纳入排污许可实施“一证式”管理，促进落实产生者主体责任。

　　“固废处理的后期行为都是因为产生者产生了固废而衍生的，加大对产生者的责任有利于其从源头控制固体废物的减量。”马勇说。

　　马勇指出，通过加大产生者的责任，令产生者从源头上作好生态设计，尽量体现减量化和资源化的目标，这样就不会对环境产生过多的负荷。同时，加大了产生者的责任，后期链条上的责任也比较容易区分。

　　“在固废处理中，产生者一般会委托第三方进行处置。在这种情况下，处置的行为责任会转化为财产责任。而且，产生者支付给第三方的费用应当符合处理固废的成本，一旦产生者所支付的费用不符合成本，双方可能会形成默契——由第三方偷偷倾倒固废。”胡静说，强化产生者的责任很有必要，而且这一规定也符合环境保护的标准。

　　设立生活垃圾分类制度

　　在固废防治中，生活垃圾分类一直是绕不开的话题。

　　当前，我国的生活垃圾分类工作在各级政府及有关部门的推动下先后展开。

　　例如，在源头排放登记方面，北京市东城区、西城区、海淀区建立了分类小区厨余垃圾运输车辆管理台账，运输车辆上配置称重设备，实现了在小区桶站源头称重计量。

　　此外，共有12个城市出台垃圾分类地方性法规或规章、23个城市将垃圾分类立法列入计划。北京、上海、厦门、深圳等地开展了垃圾分类示范片区建设。

　　生活垃圾分类处理虽然取得了一定成效，但也存在不少问题。

　　固废法执法检查报告指出，生活垃圾分类的探索尚未取得实质性突破，公众参与分类意识薄弱，一些居民区垃圾分类设施形同虚设，基本上还是“混合倾倒、混合清运、混合堆放、混合处理”的状况。

　　胡静认为，在生活垃圾的运输清理上，固废法并未明确相应的法律责任。对此，征求意见稿弥补了这一空缺。

　　征求意见稿规定，设立生活垃圾分类制度。增设生活垃圾分类制度，要求地方政府做好分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系建设，为推动实施《生活垃圾分类制度实施方案》提供法律支撑。

　　全国人大代表杨晓雪指出，垃圾分类处理可以细分为分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个环节，一环紧扣一环，其中这一头一尾的分类投放和分类处理尤为重要。对此，不仅要通过宣传教育的方式加以引导，更要从法律层面对居民的源头分类投放行为加以规范，从而对个人形成有效约束，真正形成全民参与垃圾分类的机制。

　　此外，征求意见稿还对城乡之间统筹协调处理固废作出了一些具体规定。例如，地方各级人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类、收集、贮存、运输、处置设施，并保障其正常运行，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。

　　胡静指出，很多农村都缺乏处理固体废物的基础设施，法律明确规定建立生活垃圾分类制度，有利于统筹城乡之间的固废处理。例如，地方政府通过固废处置中心的有偿服务，确保固体废物进入有资质的处置中心，在这种情况下，无论城市还是乡村，对于固废处置的问题便迎刃而解。

　　制图/李晓军