大调解时代人民调解制度的社会化运作

　　大调解时代人民调解制度的社会化运作

　　□　胡杰容

　　今年司法部召开的全国调解工作会议要求整合调解资源和力量，联动化解重大疑难复杂矛盾纠纷，促成以人民调解为基础，各类调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解格局。从司法资源的有限性和维护社会关系的连续性看，人民调解具有自身的生存理性。更重要的是，它契合当前政府职能改革和社会治理体制创新的要求。因此，在大调解的整体性治理思路下，强调人民调解的基础性作用成为一种必然。然而，如何协调人民调解的社会自治属性与司法化趋势之间的关系，如何更好发挥人民调解制度纠纷解决和社会治理的双重功能，是值得探讨的重要问题。

　　一、人民调解的自治性与司法化倾向

　　人民调解是从维护人际和谐与社会整合出发，由人民调解委员会等群众性自治组织通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等、自愿、协商的基础上解决民间纠纷的活动。它是以合意为核心要素的纠纷解决方式，强调尊重当事人的意思自治与自主选择。相对于诉讼来说，人民调解的本质属性在于纠纷解决过程的社会自治性与当事人自主性。

　　首先，调解组织和调解人身份是非官方的。人民调解委员会是人民调解制度运行的组织基础，调解主持人主要来自于人民调解委员会。根据《人民调解法》，人民调解委员会是解决纠纷的群众性社会组织，其成员也来自于地方社会，具有本土性。其次是调解依据的社会内生性。人民调解突出“情、理、法”的有机结合，除了正式性的国家法律，当事人共同认可的非正式性规则也是调解的重要依据。如果说诉讼作为国家化、法律化的纠纷解决方式，是从法律人和理性人的预设出发，强调人必须接受法律约束。那么，人民调解则是从人是社会人和道德人的前提假设出发，要遵循约定俗成的道德准则和本土习惯。最后是人民调解过程与结果的自治性。人民调解强调在不违反国家法律的前提下，充分体现当事人的意思自治与协商合意。除借助司法救济或经由司法确认外，调解协议的有效执行有赖于共同体内部社会控制手段的约束力。

　　虽然社会自治性和当事人自主性是人民调解的本质特点，但当前出现了明显的司法化趋势。第一，在性质上，人民调解被定位为司法辅助制度，属于国家司法制度体系的范畴。同时，立法明确了人民调解工作的政府职责，基层法院负责业务指导，司法行政机关承担行政指导职责。第二，人民调解员的司法化。随着矛盾纠纷类型的复杂化和多样化，一些具备法律专业背景或曾经从事法律相关工作的人员进入人民调解员队伍。最后，推行调解协议的司法确认制度，即调解协议具有法律约束力，经司法确认的调解协议可以向法院申请强制执行。

　　人民调解制度是政府、社会、公民多方主体共同参与的纠纷解决机制，其群众司法性包含了民间自治性与国家司法性两个方面。人民调解的司法化倾向不能消解它社会自治的本质属性，在当前社会治理体系创新的背景下，要维护人民调解的自治性，促进人民调解组织等不同社会力量参与社会治理。

　　二、人民调解的双重功能

　　在功能定位上，人民调解制度不仅具有矛盾纠纷调处的功能，也可发挥基层社会治理的作用。人民调解制度的双重功能不仅是对当前社会治理体系创新的回应，也是对中国共产党政治路线的文化传承。人民调解被称之为具有中国特色的“东方之花”，不仅在于它吸收了中国传统调解的一些元素，更是因为它结合了中国共产党长期坚持的基层工作思路，即在调处纷争的同时，从“群众路线”出发，通过说服、教育、宣传等方式，达到社会动员和教育群众的目的。

　　当前社会治理体系创新要求治理中心从单一走向多元，形成多元协商共治的治理格局。以人民调解为基础的大调解格局试图由公检法司、各行政部门、人民调解委员会等自治组织、基层群众参与复杂矛盾纠纷的调处，通过协商合作、共同行动来供给基层社会秩序这一公共产品。在大调解格局中，人民调解除了发挥解决纠纷的作用外，还可以对基层社会治理作出贡献。一方面，人民调解委员会是依托于村(居)委员会的群众自治性组织，全面覆盖到城乡基层社会，有利于及时及早发现矛盾纠纷，也便于整合与利用各种本土资源就地缓解矛盾或化解纠纷，有利于维护社会关系的和谐与连续。另一方面，在人民调解过程中，可以通过说服、教育、法律和政策宣传，达到社会教化的效果。所以，人民调解不但在预防和化解纠纷中发挥“第一道防线”作用，而且对基层社会治理也具有重要功能。

　　三、推动人民调解制度的社会化运作

　　协调人民调解的社会自治性属性与司法化趋势之间的关系，更好地发挥它在社会治理体制创新中的纠纷解决和基层社会治理功能，推动人民调解制度运作的社会化是一个可行策略，即在充分界定与区分人民调解组织和政府职责范围的基础上，依靠自治性的社会组织承担人民调解的具体工作、为当事人提供调解服务；而政府通过购买服务的形式对人民调解工作提供资金支持和监督管理。具体来说，人民调解制度的社会化运作表现为调解组织的自治性、服务供给的项目式运作、服务过程的多元合作以及调解人员配置的专业化。

　　首先，在组织技术上，确保人民调解组织和人民调解协会的社会自治性。人民调解制度本身是人民群众实行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的制度，人民调解工作应该由群众自治性组织来承担；而司法行政部门为自治性组织开展工作提供保障，引导与培育其自治性和自律性，这是人民调解制度社会化运作的组织基础。人民调解组织立足于本地社区，为社区居民提供无偿的调解服务，它是当前多元协商共治的重要参与主体，应该得到优先发展。

　　其次，在服务供给上，以政府向人民调解组织购买服务的项目化形式运作。在社会治理的背景下，公共服务的供给主体多元化，供给模式从政府直接供给转变为政府向作为第三方的社会组织购买社会服务。这种公共服务供给模式可以把社会中其他行动者吸纳到公共事务的管理和公共服务的供给中来，不仅有利于提高政府运行效率，也有助于社会组织拓展生存空间和资源来源、提升合法性。

　　再次，在运作过程中，凸显多元合作。在大调解时代，人民调解工作依赖于多元主体构成的组织网络。在面对重大疑难的纠纷时，不仅需要更高层级的部门牵头协调，还需要跨部门、跨地区和跨专业的合作。这种多元合作模式虽然强调政府权力对伙伴关系的主导地位，但关键不是依靠基于权力的命令或权威，而是依赖基于共同目标的协商合作，即通过多元主体的共同参与、资源整合、优势互补来发挥人民调解的社会治理功能。

　　最后，人民调解工作人员的专业化。矛盾纠纷复杂多样化和人民调解工作的规范化对调解员提出了更高的专业要求。人民调解工作人员的专业化可以通过传统的人民调解员的专业培训和挖掘、汲取当地社区成员的专业优势，达到人民调解工作人员的多元专业化，以跨专业的合作来提升人民调解功能运作的效果。

　　总之，在现代法治社会和社会治理体系创新的背景下，面对人民调解的社会自治属性和司法化趋势之间的关系，要发挥人民调解在大调解格局中纠纷调处和社会治理功能，推动人民调解制度的社会化运作是一条可行之路。