省际边缘区突围

　　中国新闻周刊记者/胥大伟

　　发于2019.10.23总第921期《中国新闻周刊》

　　今年7月28日，在湖北十堰市举办的中国区域经济50人论坛第十二次专题研讨会上，省际边缘区所面临的发展困境再度引发关注。

　　目前，中国共计有66条省级行政区陆路边界线，总长5.2万千米。在这些省际边界两侧共分布着 849个县(市)，面积约占全国总面积的 47. 9%，全国约一半的贫困县分布于此。

　　省际边缘区大都处于各省经济体系的“末梢”，是经济发展中最容易被忽视的区域。这里不仅是地理上的边缘区，而且很难被纳入到高层次的区域发展战略之中。

　　面对发展之困，“抱团取暖”成了省际边缘地区谋求发展的重要路径。然而这并不意味着省际边缘区已经找到“突围”的出口，困局依旧待解。

　　被边缘的交界区

　　“山川形便，犬牙交错”的省界划分，使得中国的省区版图极不规则，省际边缘区则大多自然条件恶劣，并且交通条件相对落后。

　　例如鄂豫皖交界的大别山区，真正穿越内山的只有京九线河南新县到湖北麻城六十多公里路段，与铁路设施相配套的公路网也不够健全。复杂的地形地貌也影响了当地交通设施的建设，桥梁和隧道建设多、单公里投资高等诸多工程难点，放大了交通的制约因素。

　　由于生产生活条件恶劣，加上部分地区的工业发展限制，使得省际边缘地区经济很难内生发展，一度陷入“低水平发展的循环陷阱”，省际边缘地区也因此成了贫困的“根据地”。

　　根据国家公布的国家级连片特困地区名单，中国14个特困连片地区，有10个处于省际边缘区。以秦巴集中连片特困地区为例，该地区是典型的省际边缘区，范围包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市的80个县(市、区)，集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、致贫因素复杂。

　　学者们认为，相比于自然地理和交通条件的制约，省际边缘区的发展困境更多是由行政分割造成的。

　　行政区划犹如一堵“看不见的墙”。墙内，地方政府为追求地方经济利益的最大化，采取行政手段强烈干预区域经济运行，从而导致地方保护主义盛行，企业跨区域发展受到严重限制。省际边缘区由于远离省会城市，容易被“边缘化”而成为政策“盲区”。

　　比如位于渝、鄂、湘、黔四省(市)交界的武陵山区，周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、贵阳市国家级循环经济试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区和成渝城乡协调发展综合配套改革试验区四大国家级经济板块。处于四大试验区包围之中的武陵山区，既无政策扶持，也享受不到周边各区的辐射。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国一个省份面积相当于欧洲一个国家的面积，省份的经济结构体系独立性较强，省与省之间对区域经济协作的依赖度较低。行政边界对省际边缘区的“阻隔效应”要远大于“桥梁效应”。另一方面，由于地理位置偏远，省际边缘区很难接受省会城市经济辐射。在行政力量配置资源的模式之下，离省域内经济中心区越远，行政对其资源配置的欲望越低。

　　在行政边界的阻隔下，各省边界地区同省外地区来往存在严重的行政壁垒，导致基础设施、生产要素、服务体系、物流等方面都是“背靠背”地向着本省中心地带，而省际边界区则发挥着“隔离带”的作用。

　　宁波大学商学院教授钟昌标认为，地方政府总是想方设法将资源投入到周期短、见效快、利润高的产业和地区，每个省的中心城市往往是建设的重点。对于省际边界，省级政府一般不重视，甚至限制地方财政投入到边界区域。边界区域事实上充当了“献血者”角色，而中心城市则往往成为“要素海绵”，对地区产生极强的虹吸效应。

　　此外，行政分割造成省际边界区内经济摩擦频繁、省际间协调成本高，使得省际边缘区贸易成本居高不下。

　　国家发改委原副秘书长范恒山指出，一个省的边界地区，很容易因为地理边缘化而导致行政治理和政策治理边缘化，很容易造成与外界的封闭，带来恶性竞争。所以，绝大部分边缘地区发展不好的原因，一是内部行政治理边缘化，包括政策支持边缘化，二是外部邻省之间几个地区相互竞争，相互拆台。

　　淮海发展研究院院长沈正平认为，我国跨省际区域普遍存在行政壁垒，严重影响了商品和要素的有序流动及优化配置，因此推动这类区域协同发展必须破除行政壁垒问题。

　　沈正平告诉《中国新闻周刊》，行政壁垒产生的根源主要在于行政区划分割。在他看来，地方政府为谋取本地利益的最大化，依靠行政权力对市场进行不合理的干预，以行政区划为界限人为分割统一市场，形成了所谓的“诸侯经济”或“行政区经济”，其表现形式和主要手段就是“地方保护主义”下的各种制度性障碍。

　　以苏鲁豫皖四省交界地区的淮海经济区为例，该区域涉及4个省十多个地级市，加上市场发育不充分、成熟度较低，其行政壁垒问题比大多数省际交界地区更为突出。

　　不少学者认为，省际边缘区应该在建立合作的体制机制上做些探索。中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀建议，省际边缘区远离中心城市，发展相对困难，通过抱团取暖，能够发挥各自优势，形成合力，使得地区形成合作发展。

　　自拉自唱的“抱团”

　　今年4月2日，山西、陕西、河南三省联合发布《加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，山西的运城、临汾，陕西渭南和河南三门峡的“抱团”发展引发广泛关注。

　　这并非是三省省际边缘区的首次合作。2014年国务院就已批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，而黄河金三角的“抱团”发展则可追溯到上世纪80年代。

　　事实上，这并非是区域协作的新模式，一些省际边缘区已经进行了三十多年的合作探索。

　　1985年9月，由晋冀鲁豫四省交界区域的11个城市、5个地区，成立了“中原地区经济技术协调会”(即中原经济区)；1986年3月，淮海经济区成立，范围涵盖徐州、连云港、济宁、菏泽、临沂、商丘、宿州、淮北等苏鲁豫皖四省接壤地区20个地级城市。

　　自1986年国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》以来，此类区域经济合作组织最多时超过100多个，目前仍处于活跃状态的还有三分之一。然而三十多年来，此类区域经济合作组织一直停留在“自拉自唱”阶段，难以上升到国家战略。

　　例如，在过去的三十多年中，淮海经济区各成员市始终抱有将其发展纳入国家战略的强烈诉求，并积极争取国家和所在各省的支持以及社会各界的关注，但直到2018年11月国家发改委正式印发《淮河生态经济带发展规划》，明确提出北部淮海经济区，才真正上升到国家战略层面。

　　淮海发展研究院院长沈正平告诉《中国新闻周刊》，由于省际边缘区的特殊性，特别是隶属于多个省级行政区管辖，存在各自利益诉求甚至冲突，矛盾和问题多，统筹协调难度大，因而通常难以在较短时间内上升到国家战略层面。

　　在省际区域经济协作中衍生出的最大难题，就是跨行政区协调问题。

　　首都经济贸易大学教授安树伟认为，省际边缘区经济协作的难点就是协调成本太高。他说，省际边缘区遇到的跨省际协调问题，是区域内几个地级市间无法解决的。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞认为，中国的经济体制还是以行政配置资源为主的体制，市场经济在配置资源过程中决定性作用尚未发挥到位，这造成行政配置资源的权力还是过大，地方政府之间进行区域协作受到上级的行政干扰太大，“不可能不受到上级行政部门的掣肘”。

　　在省际区域经济协作中另一个协作难题是，区域内各成员市“心难齐”。

　　回溯各经济协作区成立的动因，大多由区域内某个城市“挑头”。例如，河北邯郸市倡议成立中原经济区；江苏徐州市倡议成立淮海经济区；黄河金三角区域协作，运城市的积极性最高。这类城市往往是区域内经济实力较强的城市，有着打造区域中心城市，争当“龙头”的愿景。

　　在淮海经济区，徐州一直是该地区经济实力最强的城市。2018年徐州GDP为6755亿元，但并没能与区域内位列第二的盐城、第三的济宁拉开差距，以目前徐州的经济实力也未有能力辐射淮海经济区全域。在中原经济区，与徐州定位相似的邯郸也面临相似的“尴尬”。

　　淮海经济区属于典型的“弱弱型”省际边缘区。2018年，该区域10个市以全国5%的人口，仅创造了3.6%的GDP，且受行政、利益、规划等多种因素的制约，该区域经济发展水平与周边的长三角城市群、皖江经济带、山东半岛城市群等相比仍较滞后。

　　在“弱弱型”省际边缘区，各成员市对中心城市的认同度较低是一个共性问题，且伴随着城市间对区域中心城市的互相争夺。

　　据媒体报道，此前，淮海经济区的济宁，就曾和徐州有着“一哥之争”。2017年初，济宁淮海经济区中心城市定位获山东省政府批复，但仅仅半年后，徐州被国务院批复确立淮海经济区中心城市地位，“龙头”之争也就此落槌。而该区域内实力较弱的成员市，如商丘、菏泽则选择在淮海经济区与中原经济区之间“左右逢源”。

　　牛凤瑞表示，区域合作并未纳入官员的考核体系中，对主政官员政绩来说，区域合作权重较小。省际边缘区的跨省协作，各地市“完全可以不买账”。

　　协同机制如何建？

　　为了解决省际间的协调问题，跨行政区的区域合作常见的做法是建立市长联席会议，并设立一个联络的常设机构。

　　2008年，“中原经济区市长联席会”成立，实行轮换制，每年一轮换，并将联席会办公室设在邯郸市。淮海经济区也建立了市长联席会议，并设立一个联络的常设机构——淮海经济区经济开发联合会联络处。

　　河南省社科院区域经济研究中心主任、研究员任晓莉认为，此类联席会经验成绩谈得多，而如何解决协作问题，则谈得不多。多位学者认为，此类以对话、协商方式，而非制度性的合作机制缺乏执行力和约束力，仅仅是城市的联合，使得组织较为松散。

　　中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉《中国新闻周刊》，这类合作组织对加强合作有一定效果，但是涉及重大项目、对地区利益关系较大的项目事项时，“大家还是互不相让”。

　　多位学者亦表示，由国家层面成立省际边缘区协调机构的可能性极小，但是可以在省际协调机制上做一些探索。中国区域经济学会副会长肖金成认为，省际边缘地区的地级市想要和邻省的地市进行区域合作，合作机制建立比较难，需要在体制机制上做一些探索。他建议通过经济区来弥补行政区分割问题，加强地方政府之间的联系。

　　此外，跨省协调机构的建立还涉及一个管理半径问题。肖金成告诉《中国新闻周刊》，跨行政区的协调机制，绝不是简单的行政合并，也不是分成若干个行政区，而是要建立行政区和经济区两套体系。

　　陈耀认为，合作组织是一个协调机构，由政府来协调只是其中的一种方式。除了政府以外，还可以由社会协调，比如由商会、协会对企业进行协调，加强联系和合作。

　　淮海发展研究院院长沈正平认为，类似苏浙皖沪“三省一市”抽调人员成立长三角区域合作办公室，这种做法可能会成为新趋势。

　　事实上，在2018年12月的首届淮海经济区协同发展座谈会上，建立了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域协同发展新机制。

　　一是区域战略决策机制。建立淮海经济区协同发展座谈会制度，作为推进区域协同发展的决策机构；成立淮海经济区协同发展办公室，各市派驻专职人员入驻。

　　二是区域沟通协调机制。建立淮海经济区协同发展协商会议制度，协调推进区域协同发展座谈会研究确定的重大事项；建立专题工作协调机制，协商解决区域重点领域、重大项目建设中遇到的难点问题。

　　三是区域合作运行机制。建立重点专题领域合作机制，深化区域合作研究；协商组建区域立法协作联席会议，探索建立区域内各市立法协作机制。此外，还建立专家咨询参谋机制，为促进区域协同发展提供智力支持。

　　肖金成此前曾主持研究黄河金三角的区域合作规划。据他介绍，他们的模式是，晋陕豫三省主要领导组成一个领导小组，然后交界地区的地级市建立一个联席会议，并设立一个常设办公室。同时成立合作基金，基金按照每个市的财政收入和GDP的比例来缴纳，用于区域内每年交通基础设施建设，生态环境保护，还有一些公共服务的支出。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所长高国力认为，协调机制不能停留在“表面热闹”，而是真正选择制约省际交界地区发展的一些重要的领域，逐步确定共同解决的一些路线图、时间表，确定一些共同需要分担的责任和义务，同时也要明确将来的一些利益共享或者分成机制，建立一个相对规范的制度框架。

　　“机构的形式可以多样，最关键的是能否解决实际问题。”高国力说。

　　探路区域增长极

　　既没有成熟的发展模式可借鉴，又缺乏产业基础，省际边缘区的“突围”无疑是一段艰难的探路。

　　培育一个区域中心城市，使其成为拉动区域发展的增长极，被看成是区域发展最见效的办法。在省际边缘区，提出打造增长极、建设区域中心城市的就有汉中、菏泽、韩城、宜春、攀枝花、邯郸等城市。

　　对于苏鲁豫皖四省交界的淮海经济区来说，由于区域和各城市都欠发达，优先培育壮大徐州作为中心城市是一条捷径。淮海发展研究院院长沈正平认为，做大做强徐州这一区域增长极，更好发挥其在区域经济社会活动中的“龙头”作用，辐射带动整个区域协同发展。

　　首都经济贸易大学教授安树伟表示，省际边缘区“抱团”发展，不等于不培育增长极。安树伟认为，相比于“撒胡椒粉”式的发展，培育增长极模式是一个比较见效的办法。

　　一般而言，中心城市辐射带动区域发展的范围大小与其能力强弱紧密关联。沈正平认为，想要涵盖苏鲁豫皖四省接壤地区的20个地级市，徐州作为中心城市确实存在“小马拉大车”问题，其联合共建成效必然受到较大影响。2010年5月，由8个地级市组成淮海经济区核心区，提出加快核心区一体化建设，则显得更加务实可行。

　　多位学者亦强调，培育区域增长极，不能一概而论。国家发改委国土开发与地区经济研究所长高国力表示，中西部的很多省际交界区被崇山峻岭阻隔，交通不畅，经济发展程度低，很难找到区域增长极。

　　类似湘鄂渝黔、陕甘宁等省际交界区，中心城市实力弱，周边城市更弱。以豫皖边界的6座城市来看，除六安市属于合肥都市圈外，其他5市不属于任何区域级都市圈，整个豫皖省际边缘区基本处于被经济圈、城市群所包围的“环形空洞区”和“塌陷区”之中，经济发展水平相对滞后，缺少带动力强的区域核心城市。

　　由于省际边缘区远离省会城市，难以接受省会城市的经济辐射，因此省际边缘区要在本区域选取一个中心城市作为经济增长极进行培育，既要考虑城市的经济实力或辐射能力，还要考虑城市在边缘区的地理中心性。

　　中国区域经济学会副会长肖金成认为，省际边缘区培育出规模比较大的城市困难重重，不可能形成城市群。他表示，省际边缘区城市辐射半径有限，应该化边缘为中心，培育多个区域性中心城市，共同的辐射带动交界区。

　　在黄河金三角区域，运城，临汾、渭南和三门峡城市规模都不大，辐射力不强。新一轮的规划中，这4座城市成为区域发展的4个支点。

　　肖金成建议，国家层面应给区域中心城市一些政策，“助它完善基础设施、增加城市功能，聚集更多的产业，从而带动周边地区的发展。”

　　《中国新闻周刊》2019年第39期

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