9月2日，全国人大立法调研组抵达四川，就修订《中华人民共和国防震减灾法》展开调研，并召开座谈会向当地政府及有关方面征询意见。

　　率队的全国人大常委会委员、教科文卫委员会主任委员白克明在接受新闻媒体采访时称，“希望通过修订，使这部法律更完善，在今后的防震减灾工作中发挥更加积极的作用。”

　　灾害频发

　　“基本法”缺失

　　在汶川地震救灾、重建工作中所凸显的法律问题，不仅将《防震减灾法》，还将《突发事件应对法》、《消防法》、《食品安全法》等多部涉灾法律法规的修改完善提上日程。8月中旬，四川省政府法制办在《关于“5·12”汶川地震涉法问题调研情况的报告》中，建议修改的法律、法规和规章多达27部。

　　专家普遍认为，这标志着我国灾害管理体制中法制意识在不断提高。

　　作为地域辽阔、灾害多发的国家，经过多年的不懈努力，我国政府已经针对各类灾害的防控治理工作，先后颁布实施了包括《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》等在内的法律法规30余部。减灾政策法规体系不断健全。6月8日公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，被外界视为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志，好评如潮。

　　不过，问题依然存在。其中最重要的在于，“我国目前还没有一部综合的减灾基本法，这是一个缺陷。”原民政部救灾救济司司长、国家减灾委员会办公室常务副主任王振耀在多个场合表达过这样的观点。

　　现行的防治灾害相关法律法规，基本上都是由各部委牵头制订的单灾种法律法规。各地方政府再根据这些法律、法规，颁布适用于本行政区域的地方立法。这些法律、法规相对分散、不够统一，缺乏沟通和协作。受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了灾害管理的协作与合力。伴随社会经济的发展，一部针对各种灾害种类，系统涵盖灾害预防、预警、救灾、灾后重建等灾害管理全过程的全国性综合性法律已十分必要。

　　综合减灾

　　需要先“制”法

　　在学者金磊看来，现行的多数单灾种法规不仅覆盖面单一，而且缺少综合减灾思路。

　　重大灾害常常伴随众多次生灾害，呈现出多元化、次生灾害及人为灾害交织的特点。以此次汶川地震为例，据有关方面统计，约有1/3的损失，是由于滑坡、崩塌和泥石流等次生灾害造成的。现行“条块分割”式的法律体系在如此复杂的灾害面前，显然应对无力。

　　“雨在天上归气象部门管，落到地上就归水利部门管了。”一位多年从事灾害管理工作的官员对记者这样形容现行灾害管理体制的弊病。

　　“因此有必要在法律的保障下，建立实施有效的综合减灾管理模式。”金磊说。作为中国灾害防御协会副秘书长，金磊从10年前起便四处呼吁，借鉴日本、美国等国家经验，尽快建立起我国自己的“综合减灾法”。

　　一位民政部官员认为，一部好的“综合减灾法”可以明确五个方面的问题：一是设立一个全国性综合减灾机构，全面部署和领导灾害管理工作；二是建立跨部门的减灾管理信息系统；三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；四是加强减灾工程管理；五是强化灾害的宏观管理，推进减灾科学技术的研究和应用。

　　其中，“设立一个全国性综合减灾机构”已经是不少防灾减灾专家的共识。

　　出于部门间协调、统一指挥的需要，2005年1月，在原来的中国国际减灾委员会基础上，由国务院办公厅牵头，成立了包括民政部、国土资源部、公安部、发改委等34个单位在内的国家减灾委员会。其基本职责在于“研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。”

　　不过，事实表明，作为部际议事协调机构，减灾委员会在重大灾害的实际应对中作用有限。金磊认为，只有在建立“综合减灾法”并获得法律授权的情况下，一个真正独立发挥作用的专门灾害管理机构才有可能成立。

　　完善法规

　　路途仍长远

　　事实上，早在2003年SARS之后，中国政府就在加速研究和建设包括灾害事件应对在内的突发公共事件应急机制。2007年8月，国务院办公厅印发《国家综合减灾“十一五”规划》，将“缺乏减灾综合性法律法规，相关配套政策不够完善”明确列为目前我国“减灾工作亟待加强的薄弱环节”之一。

　　2007年11月，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，对突发公共事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等作出了规定。

　　然而，无论是年初南方冰雪灾害还是在汶川地震中，《突发事件应对法》都表现不足，政府部门对这部法律的运用亦显生疏。事实证明，在复杂灾害面前，真正起到协调作用的，还是行政会议和中央领导的身先士卒，制度的作用体现不足。“领导冲在最前面当然必要，但仅仅靠领导人的感召力强化和促进减灾救灾，也从一个侧面暴露出我们灾害管理体制的缺陷。国家应抓住时机，建立对所有灾难有普遍意义的‘综合减灾法’”，金磊说。他认为，《突发事件应对法》不能代替“综合减灾法”，后者主要用来解决前者涉及的防灾减灾问题。

　　“立法的过程，本质上是对国家权力的再分配过程。”一位法律界人士在接受采访时表示。一部综合性防灾减灾法的制定，必然涉及对现有各部门权力及利益格局的重组，这样的改革，显然不是一个一蹴而就的过程。本报记者　王舒怀