绝大多数上访者有合理合法的诉求，但也确有极少数人借“上访”之名无休止地提出无理要求。面对如此“恶访”，“花钱买平安”的策略不是长久之计，而动用刑事手段是否合适，也争议颇多———

　　一位农民的漫天要价

　　张某，南京市郊区农民。从2003年开始，张某因拆迁补偿问题多次采取极端方式上访闹事，先后采取穿状衣、打横幅、喝农药等方式在公共场所和领导机关闹事，也曾因携带易燃易爆物品到天安门广场滋事、攀爬国家大型活动倒计时牌等过激行为被治安处罚。

　　据介绍，张某原有住房面积154平方米。2002年，因大型公用设施建设需要，政府相关部门对张某的住房进行了拆迁。按照南京市当时的拆迁政策，张某获得了拆迁补偿金29万余元(当时当地的房价约1800元/平方米)和一套60平方米的经济适用房。其后，因拆迁问题张某多次大闹政府相关部门，并攀爬国家大型活动倒计时牌。无奈之下，相关部门又给了张某一套77平方米的经济适用房。2005年4月，张某提起民事诉讼，经法院调解结案，这次他又得到了6万余元“补偿款”。在民事调解书中，张某承诺不再就补偿问题提出任何异议及诉讼。

　　但从中尝到了“甜头”的张某并没有信守自己的承诺。此后的几年中，他还是时常到相关部门上访，甚至扬言要携带汽油与他人同归于尽。今年，面对奥运的“机遇”，张某再向相关部门开出了“天价”:5套80平方米装修好的住房，另加150万元补偿金，否则他就要在“奥运”期间在北京制造“有影响的事件”。

　　像张某这样的“恶访”者在全国各地究竟有多少，记者没有作过调查，但肯定不会是绝无仅有。“张某的行为在社会上产生的效应极为恶劣。”南京市雨花台区检察院副检察长顾晓宁说。他认为，“恶访”现象至少有以下5个方面的影响:

　　严重危害社会公正。“恶访”者不断突破底线的要求得到满足后，必然导致政策执行的混乱，突破原有的利益平衡，引发新的社会不公，制造新的群体性矛盾。

　　严重危害社会管理秩序。“恶访”者采取制造所谓“轰动事件”等过激方式闹事，这些行为本身就严重危害社会管理秩序，有的甚至危害公共安全。

　　严重损害法制和政府的威信。“恶访”行为不仅造成“闹而优则利”的不良效应，损害法制的权威，还逼迫基层干部隐形渎职，因为每一次突破底线的所谓照顾都是以国家和集体财产的损失作为代价。

　　干扰正常的信访秩序。“恶访”并不是真正意义上的上访，他们不走正常的信访渠道，而是以闹事制造“压力”要挟地方政府，这种闹访和激访方式严重耗费各级信访部门的精力，妨害正常的信访秩序。

　　反复进京闹事让地方财政付出高昂的代价。进京上访人员通常都要由当地政府负责将其带回，“恶访”人员反复多次甚至几十次地进京无理闹事，地方政府为此消耗了大量人力物力。

　　对“恶访”不能妥协

　　据介绍，信访是我国宪法赋予公民的一项政治权利，设立信访制度的预期目标是促进党和政府与人民的联系。我国的信访历史源远流长，信访制度有着深厚的历史渊源，“断狱”、“理讼”式的信访是我国古代社会县州府道的重要任务之一，也是老百姓申诉冤屈的重要去处和形式。在近现代历史中，中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。现在的信访正是长期以来以行政方式治理国家的一种非常救济手段。

　　目前，我国正处于市场经济体制全面确立的时期。强烈、高速的社会转型带来了社会结构的大规模变动，社会群体利益的大幅度调整，不断的分化组合触动了生活于其中的每一个成员，一些深层次的社会矛盾和问题也不断凸显。国有企业改制中导致的职工下岗失业和国有资产流失问题，城市房屋拆迁和土地征用中补偿安置问题，以及官员腐败和司法不公等问题已成为群众关注的热点难点问题。随着人民群众政治文化、法律素质的逐步提高，他们对社会不公现象的认可度降低，不满意度提高。当这些问题出现特别是这些问题降临到自身头上时，极易诱发上访事件。

　　据南京市检察院一位长期从事信访工作的检察官介绍，当前群众信访出现了一些新的特点和趋势:一是信访数量上升，“三访”现象明显增多。接待来信来访数量增加，最显著的是重复上访和缠访闹访，处访后又反悔，再次上访的人数明显增多。“其中，最突出的是城市建设和土地征用中的违法拆迁、补偿款问题。”二是上访心态发生变化，无理越级、群体上访增多。“统计中，我们发现上访户所持心态有所变化，对基层政府、政法系统表现出明显的怀疑和不信任。越级上访人大多寄希望于领导批示给基层增大压力，以期获取更多的信访利益”。三是上访手段翻新，缺乏理性的增多。个别上访户法律意识淡薄，偏离正常的上访渠道，他们以群访形式，甚至采用横幅和标语到有关部门集聚上访，进而出现了以上访为业的“信访专业户”，扰乱正常的信访秩序。

　　南京东南大学教授、博士生导师袁久红认为，当前信访不断增多的原因是多方面的，其中重要一点就是，处理模式的不当“误导”。部分地方信访案件处理中，一些部门出于迅速缓解紧张局面的考虑，违心“开口子”给信访人某些好处，尝到“甜头”的信访人很可能下回如法炮制。“对一些信访者采取无原则迁就的解决办法，应引起我们的足够关注。”袁久红说。“一些地方为了‘息事宁人’，满足一些信访者的诸多不合理要求，以图阻止上访者的闹访行为，最终形成上访者不减反增，陷人‘小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决’的怪圈。”他认为，对那些恶意上访者，政府不能妥协，而应该通过劝阻、批评、教育，引导其依法通过法律途径解决问题。对于经劝阻、教育无效，多次进行恶意上访的，政府应该理直气壮地严格按照法律规定，对其进行惩处，绝不能姑息迁就。

　　刑罚治“恶访”有人说“行”

　　对“恶访”行为究竟应该怎样处理，各地大都没有什么有效的办法。惩治“恶访”行为是否需要动用刑事手段，这确实是个敏感问题。“刑法的谦抑精神要求刑法的发动要处在不得已而为之的状态，也就是说当其他法律可以调整解决，决不要轻易地动用刑法。”顾晓宁说。

　　为更好地结合检察职能服务社会大局，雨花台区检察院结合“大学习、大讨论”活动，先后两次召开“恶访”行为研讨会，就国家机关、事业单位能否成为敲诈勒索的对象，其闹事行为是否需要纳人刑法的调整范围，以扬言携带危险品到天安门以及制造一些轰动事件来要挟获取合理补偿以外的要求，能否认定敲诈等问题进行了热烈讨论。

　　南京市检察院公诉一处副处长郭煜华认为，从个案角度来讲，张某的行为完全可以定敲诈勒索罪。“张某提出的诉求正当不正当，越界不越界，司法机关应进行审查。至于国家机关存不存在被要挟的情况，能否成为被勒索的对象，我个人认为没有什么问题，国家机关其实完全可以成为被勒索对象。”

　　“从司法实务层面来说，我们关键是要把握‘恶访’型敲诈勒索罪的特点。”顾晓宁说。首先，在要挟方式上，传统施敲诈勒索罪的要挟行为通常秘密进行，不为外人所知，而“恶访”则是通过上访闹事进行敲诈，多为公开进行。刑法理论上“要挟”的核心含义是指以损害他人利益为凭借强索对方财产，至于要挟的方式既可以不公开，也可以公开。其次，在主观认识上，“恶访”者往往存在对法律的认识错误，误解自己行为的法律性质，以为“恶访”构不上犯罪。产生这样的误解与长期没有将“恶访”行为纳人犯罪化考量有关，但是行为人对法律认识错误并不影响定罪。最后，在犯罪阶段上，敲诈勒索罪是刑法理论上的结果犯，行为人采取上访闹事方式要挟基层政府和组织往往是多次得手，对已经得手的部分，情况比较复杂，一般不宜作犯罪处理。作为犯罪查处的通常是基层政府和组织最后所不能容忍的那一次，因此，定罪时往往处在犯罪未遂阶段，但这也不影响定罪。

　　顾晓宁还认为，作为一个具体单位的国家机关，和一般的公司、企业一样有自身利益，这一点无可厚非。正是基于这一认识，立法者在1997年修订刑法时将国家机关纳人单位犯罪的主体中，考虑的就是具体国家机关除了维护国家利益外，确实存在自身作为一个单位的利益。因此，不能把具体的国家机关等同于国家，国家机关只是代表国家利益。具体的国家机关作为一个单位，其利益既包括物质层面，如经费、福利等，也包括精神层面，如荣誉、威信等。敲诈勒索罪的要挟手段，本质上就是让被害人在利益上处于两难选择的状态，在精神控制上就是让被害人感知到拒绝的后果极为不利，以最终使被害人屈服。“本案中的张某无休止的闹事、非正常上访行为，客观上给基层地方政府造成很大压力，对具体的国家机关的社会声誉和评价产生很大的负面影响。张某正是抓住这一点，才以又要赴京上访闹事相要挟，不断地毁约，不断地提出新的不合理的要求。国家相对于自然人处于强势地位，将具体的国家机关作为敲诈勒索罪的被害人，在一般人的观念中不容易接受。但是，只要分清楚国家利益和具体的国家机关利益的界限，就能够看清张某一类人员实施敲诈勒索犯罪的本质。”

　　有人说“要慎重”

　　和实务部门大多持赞成意见不同，专家学者对用刑罚手段治理“恶访”持谨慎态度。

　　南京大学刑法学教授孙国祥提出，“从理论上说，敲诈勒索罪的被害人一般处于弱势地位，但张某敲诈的对象是政府，处于强势地位。”孙国祥说，“张某闹事或扬言的行为定敲诈勒索罪的特征不是特别明显，其行为具有的社会危害性还不能纳人敲诈勒索罪的犯罪构成要件中，如果其行为符合刑法其他罪名的构成要件，可以以那些罪名进行定罪处罚。”

　　河海大学法学教授徐安柱认为，对普通公民和一般单位进行以“占有财产为目的”的要挟行为应定敲诈勒索罪，但对于国家政府机关不存在敲诈勒索。“因为国家机关是国家统治机构，不可能对其进行敲诈。”徐安柱说。他认为，就张某的行为来说，其到天安门闹事、进行上访等扰乱社会秩序的行为不能当做敲诈勒索的行为来看待。“因为他与受害单位本身不存在法律上的直接利害关系。如果他的行为直接针对受害单位并对受害单位的工作产生了一定的干扰可以定敲诈勒索罪。”

　　南京市检察院政策研究室主任刘军则认为，国家机关可以成为被敲诈勒索的对象，但从本案个案来看，要追究张某的敲诈勒索罪很困难。一方面，张某没有直接实施敲诈行为，他是采取进京上访等一些手段，通过上级政府的工作措施，使下级基层政府作出让步，从而得到好处。另一方面，犯罪数额很难认定，从南京的实际情况看，拆迁补偿是一个指导性意见，不是刚性规定，“到底补偿多少为合理，多少为不合理，很难一概而论。”

　　即使赞成者也认为，刑罚追究“恶访”应持审慎态度。顾晓宁说，“运用刑事司法手段追究‘恶访’行为必须持谨慎态度，要防止被滥用，危害信访制度。”他建议，若要追究“恶访”者刑事责任应当向受理上访的上级部门沟通情况，建立上下互联机制，共同确认“恶访”行为的性质。“信访制度是中国特色社会主义民主政治的一项不可或缺的重要内容，治理‘恶访’行为，不仅是解决现实问题的需要，同时也是探索完善中国特色信访制度的需要。”(崔洁　肖水金）