12月3日，一份名为《慈善纲要实施评估的报告》正式发布。

　　这份报告的撰写者是中国政法大学政治与公共管理学院、中央财经大学政府管理学院、中民慈善捐助信息中心研究部的相关人员。他们受民政部社会福利和慈善事业促进司委托，对《中国慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》实施情况进行了全面评估，并撰写出《评估报告》。

　　报告披露的一组数字十分引人关注：2008年1月至11月25日，全国共接收捐赠款物总额达到855.37亿元，捐赠总额较上年全年增长176.6%。预计到2008年底，全国接收捐赠款物总额将达到1000亿元！

　　从2005年的捐赠款物总额不足百亿到今年的突破千亿，我国慈善事业的发展完全可以用“跨越”来形容。2008年也因此被媒体称为“中国公益慈善元年”

　　法律助推捐赠“跨越式”发展

　　乐善好施、扶危济困、安老扶幼、助人为乐，一直是中华民族的传统美德。我国慈善的历史非常悠久，源远流长。但是现代意义的慈善发展时间却只有十几年。在2005年之前，我国每年的慈善捐赠总量一直不高，只有区区几十亿元。2006年，我国接收捐赠总量首次突破100亿元。2007年突破300亿，达到309亿元。

　　今年年初时，有关部门曾设想，要通过努力使今年的捐赠总量达到500亿。但今年的数字大大出乎他们的预料：社会捐赠总额有望突破1000亿！

　　“2008年是我们感动的一年，也是我们感恩的一年。”民政部副部长窦玉沛接受记者采访时动情地说。

　　有专家指出，近年来，我国陆续制定了专门的公益捐赠法律、法规、规章，包括《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《救灾捐赠管理办法》等。同时，与公益捐赠相关的法律、法规、规章也有很多。今年1月1日起施行的新的企业所得税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。“这就将企业捐赠免税额度由原来的3%提高到12%，进一步激发了企业捐赠的热情。”窦玉沛说。

　　专家认为，公益捐赠法律制度对支持公益捐赠，规范公益捐赠行为，规范捐赠款物的捐赠、管理和使用，实现公益捐赠的最大公益目的，保障受益人权利等方面，发挥了重要作用。

　　公益捐赠法律尚有缺憾

　　值得注意的是，在历次发生重大灾害后的各种公益捐赠中，各种法律关系纷繁复杂，民众的困惑也伴随而起。华南师范大学法学院副教授周贤日对各种捐赠人、受赠人、受益人之间的法律关系作了一番分析。

　　周贤日说，根据实践中的情况，可以将捐赠区分为直接捐赠和间接捐赠。一般情况下的公益捐赠是捐赠人将款物捐赠给法定受赠人(如中国红十字总会、四川省民政厅等)，再由这些机构按照捐赠人的意愿和法律规定分配给受益人(如四川地震灾民)。在实际的捐赠、特别是大灾后的集中捐赠中，往往存在这样的情况，即捐赠人将款物捐给中间组织者，再由这些组织者集中捐赠给法定的公益性受赠人，然后再按规定分配到受益人。“目前，我们对中间组织者的规范和监督，对法定受赠人的动态支配捐赠物的监督比较薄弱，需要完善相应的可操作监管规范。”

　　据介绍，公益事业捐赠法第十二条规定捐赠人应履行捐赠协议。由于捐赠合同目的之特殊性，出于保护社会公众利益的考虑，法律不允许其撤销，这与普通的赠与行为是不同的。如果捐赠人在公众媒体公开向受赠人承诺了要捐赠具体额度的款物，这是有效的承诺，构成一个有效的捐赠协议，受赠人依法有权、也有责任向这种承诺的捐赠人主张履行捐赠协议。如果法定的公益性受赠人不行使这种权利和责任，也应承担相应的法律责任。因为这种权利和责任代表了公益，不是公益性受赠人可以抛弃的。

　　实践中，有些捐赠人在表示捐赠时提出了合理合法的附随条件，如表示要捐赠1000万元建设灾区的学校，但担心受赠人和地方利益相关方截留、套利，于是提出这些款项先由指定的银行代管，按工程进度直接拨付给建设方，并要求派出自己的建设监管代表，以保证学校建设质量。有的受赠人拒绝了这种捐赠要求。“这种拒绝捐赠行为构成了滥用职权，损害了受益人的利益，应当承担相应的法律责任。”周贤日认为，对此，公益捐赠法律应细化完善对应规则。

　　捐赠中诸多问题有待明确

　　专家指出，在法律制度的设计上，为了使捐赠人更乐意捐赠和更充分实现捐赠的社会公益目的，还需要设计比较明确的受赠人责任制度。我国公益事业捐赠法规定了受赠人的责任、义务，但有些方面可进一步探讨。比如，在具体使用捐赠款物时，法律制度上如何设立独立于政府的社会监督方，以督促受赠人依法履行职责和增强公益受赠人的公信力？

　　我国公益事业捐赠法第二十二条规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”但不少专家表示，该法实施近十年来，没有形成可操作的细则，这也是我们需要完善的地方。

　　专家认为，受赠人应按照公益事业捐赠法和相关法律履行职责，应及时制定合理的分配方案，依照捐赠人的意愿尽最大善意管理、使用、分配捐赠财产。同时应完善内部监管机制，避免公益组织官僚机构化和自我谋利化。受赠人应完善物品采购、发放和回收机制，做到使捐赠款物实现最大公益，保证公益捐赠款物按照公平、公开、公正、有效、及时的原则分到受益人。

　　周贤日还建议，法律应明确政府对捐赠的监督管理职责，规范捐赠行业管理，加强捐赠机构管理的透明度，加大对受赠人接受捐赠款物的审计，及时有效查处公益捐赠中受赠人的违法犯罪行为。(本报记者 陈丽平)

　　相关链接

　　我国已有的慈善法律法规主要涉及慈善捐赠、监督管理、税收激励和慈善信托等四个方面。

　　慈善捐赠法律制度主要规范公民或有关组织的慈善捐赠活动。公益事业捐赠法确立了慈善捐赠的基本原则，详细规定了公民和有关组织在慈善捐赠中的权利、义务和责任。

　　监管制度主要规范慈善组织的行为，保障慈善组织健康、透明运作。现已形成了以《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》为主体的慈善事业监督管理法律体系，对慈善组织的管理体制、设立条件、组织构成、运行规则和财产管理等方面做了明确规定，以规范慈善组织的行为。

　　税收激励主要指国家通过税收减免促进慈善事业的发展。我国的税收激励制度主要体现在企业所得税法、《营业税暂行条例》、《房产税暂行条例》等。

　　慈善信托法律制度主要规范以信托财产为核心而形成的委托人、受托人与受益人三者之间的关系，维护社会慈善信托行为。信托法中列专章规定了“公益信托”的内容，对慈善信托的设立、撤销、信托财产使用和管理、信托当事人的权利和义务等方面做了详细规定，维护了慈善信托当事人的合法权益，促进了慈善事业的发展。