权利时代呼唤“维稳”新思维

　　编者按:

　　2009年，如何遏制重大群体性事件多发之势，成为各级政府在社会领域面临的最大考验。

　　金融危机对我国的影响，正从经济层面向社会层面延伸、发展。高失业率导致的农民工、大学生等群体的个人生存危机加剧了社会矛盾的易发性；体制转换、结构调整、社会变革的影响，在广度上已波及经济、政治、文化等领域，所出现的贫富差距、贪污腐败等问题不断拉低着社会问题的“燃点”；社会保障、医疗教育、征地拆迁等攸关普通百姓切身利益领域政策的密集变化，不断敲击着公民社会公正这根敏感的神经。种种迹象表明，维稳的形势相当严峻，维稳的任务相当艰巨。如何消解深层次矛盾纠纷，是对各级党委政府执政能力、治理智慧的一大考验。

　　不容否认的是，维稳工作在当前矛盾凸显期正挣扎在政府维稳与民众维权的张力之中：政府在多重压力之下大力维护以“零非访”等为指标的“稳定”，而民众在权利救济极度困难时不得不以种种非常规方式“冲出重围”。在此种情势中，一方面，稳定变得脆弱，维稳压力日增，政府公民关系紧张；另一方面，面对社会敏感点越来越多、社会“燃点”越来越低、动辄出现群体性事件的现实，政府对稳定问题似乎也越来越焦虑。

　　当前我们已经进入了权利时代。顺应时代要求维稳，当有科学稳定观。科学维稳，需要改变哪些思维定式？亟待破除哪些体制弊端？以社会稳定为目标的治理过程、治理方式应有哪些根本变革？

　　维稳体制机制遭遇尴尬

　　——权利时代呼唤“维稳”新思维之一

　　记者　　宋常青

　　发展是政绩，稳定也是政绩。近年来我国从上到下对社会稳定高度关注，地方政府及各部门为了维稳花了大心思、付出了相当大的人力物力，确保了诸多敏感期的社会平安稳定。

　　半月谈记者调研发现，虽然地方找到了多种有利于维稳工作推进的“抓手”，获得了相当突出的“稳控”工作成效，但非正常上访仍出现了令人尴尬的高压后的“强劲反弹”。地方维稳工作在控制集体访、非正常访数量的压力机制下，正出现异化倾向。

　　各式各样的“抓手”

　　记者从信访、维稳办等部门了解到，在考核的压力之下，除了普遍开展“大接访”外，一些地方政府想方设法寻找维稳的绝招，找到了多种维稳工作的有效抓手。

　　“大领导包抓”。“老大难，老大出面则不难。”如陕西省在摸排调查、梳理研究的基础上提出群众反映集中、影响社会稳定的突出问题，由省委常委会安排省级领导干部负责包抓解决。据陕西省维稳办副主任张荣博介绍，陕西省“一控制、两下降”工作成效明显，群体性事件、来省集体访、进京非正常访三项数据均出现大幅度下降。

　　考核。如河北省综治办、省委组织部目前正着手建立和完善党政领导综治工作实绩档案，把完成综治责任状及有关情况，作为各级各部门党政领导落实综治、维稳责任的重要内容计入档案，与综治考核和干部晋职晋级、奖惩直接挂钩。对发生影响稳定重大问题的地方，坚决实行一票否决警示，直至一票否决。

　　达标评比。如甘肃某市不久前下发了《万名妇女“维稳维权”大行动实施方案》，部署开展“妇女维权站点”建设达标活动，要求各县(区)妇联尽快建设“妇女维权站点”，按照“六有标准”(有组织、有人员、有牌子、有阵地、有活动、有记录)，5月底上报各级“妇女维权站点”的底数和作用发挥情况。

　　我国正处于社会矛盾凸显期，客观存在的社会矛盾高发态势与政府对社会稳定的高强度压力形成了一对鲜明的矛盾。在这种矛盾中，许多工作方式应运而生：

　　建立“信访承包责任制”。如海南某县不定期抽调数百名干部组成驻村维稳工作队，进驻10个乡镇170个行政村，解决农村各类矛盾纠纷。

　　交纳“保证金”。江西某市民政局为做好某敏感时期的“涉军维稳”工作，与各县市区民政局签订了《涉军维稳工作目标责任书》，规定各县市区民政局局长、分管副局长作为第一、第二责任人，分别向市局交纳责任保证金3000元、2000元，在责任期内，凡有涉军人员越级上访、群访的，一律不退还保证金，并通报批评，责令限期整改。

　　“销号”，花钱买稳定。河南某县县委常委、政法委书记在该县信访稳定工作会议上说：“销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失。”该县于是动用财政资金“公关”上级信访机构，使其拒绝给信访者登记，或者从记录中抹去上访登记，不将其列入统计通报范围。由于“销号”得力，2007年1至3月份，当地实际发生赴京上访25起65人，进入登记的仅1起。

　　费尽心机的稳控

　　由于许多地方政府都将稳定作为考评下级党委政府工作的要素，被考核的地方政府便将一些长期上访的重点户作为重点对象进行稳控。

　　半月谈记者在采访中了解到，一些地方敏感时期需稳控的对象竟有“21种人”，稳控一名重点对象的相关人员可达数十名，重点人员出门上厕所都跟着；为防止其继续上访，以超优惠的解决办法力求让上访人息诉罢访，甚至为上访者在政府机关谋份工作；一些地方在敏感时期采取组织重点户“集体旅游”的方式防止非正常上访……

　　各地为接返劝返上访者而设置在北京的信访接待站工作也不轻松。甘肃一名长期从事信访工作的工作人员告诉记者，一些地方信访部门设在北京的信访接待站现在也会遭遇到一些尴尬的问题：有人想要从北京“搭个便车”，到国家信访局等部门的门前转一转，地方就得出钱、派人把他领回去。从北京接返1名上访人员，往往需要2至3名工作人员专程从县上出发赶到北京。一些省市由于距离北京较远，“接返劝返”周期较长，上访群众往往要在省市设在北京的信访接待站呆上一两天。

　　由于上访案件的多少直接牵连着官员政绩，基层官员经常遭遇到一些哭笑不得的事，一些干部对这一问题颇多苦楚。一名基层干部告诉记者，有了解信访制度的“老上访”，到党委政府提要求，说完之后总是要加一句“你要不解决我就到北京上访”，以此相要挟。

　　“非访”：最重要指标的最尴尬

　　群众利益受到侵害必然“喊疼”。记者在基层调研时发现，部分政府官员片面地认为“维权就是和政府过不去”，“维权者就是刁民”，“你维权可以，但你维权一出格就抓你”……这种干部作风和处事方式也直接导致群众对基层党委政府的公信力下降，并且容易进一步激化社会矛盾。

　　继“缠访”、“闹访”之后，“非访”概念的出现、对“非访”的“严打”、“非访”的顽强“反弹”，正是当前维稳工作最尴尬的体现。

　　“非访”，即“非正常进京上访”。内蒙古自治区去年下发的一份文件中对此作出了具体的解释：非正常上访是指信访人不按照《信访条例》第十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所、违反《信访条例》第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆、中央领导人住地以及奥运会期间涉奥场所(包括分赛区)等非信访接待场所“上访”的行为。

　　这份名为《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》第二条规定：对于本《意见》所指的非正常上访，不论是个访还是集体访，不论是否实施过激行为，不论信访理由是否成立，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，一律认定为违法行为。该文件第八条规定：对非正常上访人员在重点地区、敏感部位发生的过激行为，不受告诫、警告的限制，由公安机关依照《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条和人民警察法第八条的规定予以制止，不听制止的，采取必要措施强行带离现场，或者符合拘留条件的立即予以拘留，符合劳动教养条件的要呈报劳动教养……

　　对“非访”，各地的处置思路与手段大体和内蒙古自治区这份文件相似。然而，当前北京“非访”数量激增的现实表明，如此严厉的手段，所获得的“太平稳定”却仅能限于一时。中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘指出：考核“非访”数量这种维稳措施对减少上访登记量可能会起到一定作用，但是这种措施能否真正解决问题，实现长期稳定？事实上，大量“非访”之所以形成，最主要的原因是矛盾在基层未得到及时化解。而压制“非访”，不仅会掩盖矛盾，还可能导致矛盾集聚、升级、集中爆发，造成社会不稳定。

　　不科学的稳定观

　　导致维稳异化

　　维护社会稳定是国家重要的社会管理目标，也是推动经济社会发展的前提条件。专家指出，执政者非常重视维稳本在情理之中。但是，当“稳定压倒一切”形成了社会舆论压力，维稳成了不计成本和后果的政治目标，很多维稳手段就必然在实施中出现异化倾向。

　　于建嵘指出，在现有的工作机制下，有些地方政府不但不解决问题，还采取诸如截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等手段压制上访群众，严重侵犯了他们的各种合法权益，有的甚至造成人身和精神的巨大伤害与摧残。并不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访者本来可能是无理访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们继续上访的合理缘由。

　　针对目前为解维稳之难层次逐渐高企的“灭火”式大接访，于建嵘认为：“从勤政务实的角度看，主要领导干部接访制度明确了地方党政主要领导的信访责任，可以更快、更集中地解决一些具体问题。但现代国家最重要的规则之一，就是各司其职。只有各司其职，才能各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手画脚，最终的结果就是无人负责。从另一方面来看，主要领导干部凭着自己掌握的权力，有可能解决某些具体的纠纷，维护了某些人的合法权益。但一个直接后果则是，会有更多的人来找这个领导解决问题。这样就会给民众造成一种误解，认为只有通过信访、通过某个主要领导才能解决问题，这样最终会使领导接访乃至整个信访制度难释重负。”