在资源配置没有形成有效市场竞争的条件下，掌握着公共资源的垂直管理部门和垄断性的行业系统，不仅权力大，而且往往缺乏监督

　　文/汪宛夫

　　“垂直管理部门和行业系统”，这个口子很大，可以把不少党政机关和企事业单位囊括。针对这些部门和行业系统所存在的一些专有性的、垄断性的腐败来作一番探析，在当前很有必要。

　　问题：

　　行业腐败、福利腐败和集体腐败

　　行业腐败是个严重的问题。随着反腐败斗争的不断深入，常可以从媒体看到，腐败不仅仅一个点一个点，而且还会一个面一个面地发生。就垂直管理部门来说，可能是工商系统、国土系统、环保系统、国税系统、药监系统、质监系统、烟草系统、盐业系统等发生腐败现象；而从行业系统来说，除了政府部门的规划系统、交通系统、地税系统、教育系统、卫生医药行业外，还有企事业单位的金融系统、新闻行业、电力行业、石化行业、建材行业等可能发生腐败现象。可以说，凡有实权、有特权的部门和行业，都可能出现大面积的腐败。目前，真正称得上“清水衙门”的部门和行业系统已经少而又少。即便过去人们常说的教育卫生、殡葬乃至气象等部门或行业，现在同样是腐败的高发区。

　　福利腐败是这些行业和系统腐败的一大特征。主要表现在两个方面：其一，工资福利相对较高，引起较大反响。一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或廉价地向本行业的职工和家属提供，在福利的名义下形成行业腐败现象。有的垄断行业奖金远远超过职工一年的工资，有的国企在职工内部发行股票分红，等等。

　　其二，变相福利和灰色收入的大量存在。在本行业内部全员享受本行业资源，还算是低层次的腐败；更深层次的，则是某一部分资源向本行业的领导群体倾斜，使领导干部享受到比普通员工更高的待遇。比如，高额的年终奖金及分红。此外，还有半公开化的回扣等，介于受贿和灰色收入之间。

　　集体腐败和串案窝案的存在是另一大特点。一个小小的包装袋，在各地扯出盐业系统大批贪官；环保评估权，扯出各地环保系统腐败窝案；殡葬系统大赚“死人钱”等。再如，东北电网哈尔滨超高压局运用虚假发票、虚开支出等形式，将华辰公司账内款套出形成账外资金2200余万元，然后以发奖金的形式，私分给班子成员；一年时间里，重庆市有9名厅局级干部因地产腐败而落马；河南省三任交通厅长曾锦城、张昆桐、石发亮前“腐”后继，全国交通厅(局)长腐败成为独特风景。据不完全统计，自1997年以来，全国已有18个交通厅长中箭落马，而厅级以下的交通官员则更多，以至于有人说“修一段路总要倒一批干部”。难怪，有一个笑话模仿两人一问一答，一人问：“哪个系统领导的办公室离监狱最近？”另一人答：“交通系统。”其实，绝不仅仅是交通系统，凡是手握特权缺乏监督的领导办公室，离监狱都不远。

　　本质：

　　政策腐败、特权腐败和集权腐败

　　垂直管理部门和行业系统腐败的本质之一是政策性腐败。当前一些国有企事业单位普遍存在的福利腐败，在很大程度上并非本行业本系统的违规行为，而是上级所给予的政策性待遇。老百姓为什么对石化行业、烟草行业、金融行业、移动通讯行业意见那么大？提了多年的意见为何不见什么动静？有利于人民群众的意见为何迟迟得不到执行？可见，在资源配置没有形成有效市场竞争的条件下，垄断或特殊部门的特殊利益就成为一种政策允许。此外，因为福利腐败存在，任何掌握公共资源的行业或部门都会跟进模仿并竞相攀比。

　　行业腐败往往与行业特权紧密相连，实质是特权腐败。行业特权，历经数千年至今仍顽固地存在着，民间所谓“靠山吃山，靠水吃水”之说就是证明。进入市场经济后，行业特权似乎更加冠冕堂皇地“闪亮登场”了。

　　行业腐败不仅是特权腐败，同时也是集权腐败。在垂直管理部门和垄断性的行业系统中，不仅权力大，而且往往缺乏监督，大权都掌握在少数人身上。领导者往往都是集权者，很容易在金钱美色的诱惑下被拉下水。

　　以教育系统腐败为例。近年来，一些地方的高校校长频频落马，引起广泛关注。基建、后勤、采购、招生等财权、事权集中的环节，是高校领导干部职务犯罪的“重灾区”。熟悉情况的人士把高校管理的弊端总结为“内部化”、“集权化”，就是学校甚至部门少数人说了算。高校“内部集权化”主要表现为：教材、设备管理混乱。用什么教材、买什么教学设备，可以不顾教学发展，不问师生意见，少数主管领导、主管人员甚至采购人员就能说了算。采购管理、财务管理等方面都较为混乱。

　　对策：

　　阳光工资、阳光审批和阳光监督

　　解决福利腐败的最好办法，是尽快全面地推行阳光工资制。不仅要在党政机关推行，国有企事业单位，也要抓紧推行。目前阳光工资已在许多地区推开。在工资结构简化之后，人们能够比较容易地对公务员的工资组成进行把握和了解，这为公务员工资实现“阳光化”打下了一个良好的基础。尽管全国各地都根据不同实际推行了这一政策，但有的地方执行力度不够，目前还处于过渡阶段。如果阳光工资制度真正到位，相信那些垄断性行业和部门的工资将会进一步规范和透明，福利腐败也将因此消除。但是，目前这一步工作还停留在党政机关，行业系统的国有企事业单位还没有推开。建议向党政机关学习，按照市场竞争程度推出不同的阳光工资制。对于缺乏市场竞争的垄断行业，建议大幅缩小工资收入，缩小与其他企业的距离；而对于市场竞争激烈的，可以增加弹性工资，以鼓励竞争。

　　解决特权腐败和集权腐败的办法，则是推行阳光审批制。现在，各地都建立了行政审批中心，审批制度正向阳光审批迈进。按照现代管理理念，审批中心建立高效、便捷的审批运行方式，提供预约服务、网上预审、全程代办等多种服务。有的地方，可以通过现场、电话和网络等方式与服务中心预约，服务中心定时、定点为申请人提供审批服务；登录“网上服务中心”，可实现表格下载、网上预审、在线咨询和办事进度查询，应该说，这一系列措施减少了申请人的往返次数，大大提高了审批的一次成功率。但是，审批中心的建立并没有完全取消审批特权。据内部人士称，有的重要的审批权，相关部门仍会以种种理由拖延，不作一番“活动”，很难获批。因此，审批制度改革还要真正彻底地向阳光审批方向推进。

　　消除垂直管理部门和行业系统腐败，还需要辅以阳光监督。按照中央要求构建阳光监督体系，对于治理垂直管理部门和行业系统腐败问题尤为重要。在制度层面，要尽快制定和完善相关法律法规，对垄断行业实施全方位的法律监督。要把垄断行业诸如对公共资源的独占使用、公共产品的成本核算、利润分配及员工薪酬的确定等活动纳入相关法律规范。应考虑为某些行业专门立法，以规范其行为。同时，发挥网络作用，努力创建监督新平台；坚持以防止权力失控、决策失误、行为失范为关键环节，努力构建自上而下、自下而上及同级监督相互结合的全方位、多层次的监督体系；依托纪检监察、内审、事后监督等部门的监督，将群众监督、行风评议与内部控制结合起来，形成强有力的反腐倡廉公开监督体系，努力发挥监督合力。(作者为浙江省纪委编辑室副主任）