提要：在《征求意见稿》中，不予公开范围增加了两种：一种是经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的，另一种是尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的。尽管这样的扩大规定，有一定的合理性和实践需求，但毕竟不是法定范围，超出立法范围进行扩大解释的正当性和合法性根据不足

　　《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》公开向全社会广泛征求意见后，很快引发广泛热议。国家行政学院教授杨小军、北京行政学院教授金国坤分别接受《法制日报》记者采访时表示，《征求意见稿》亮点突出，但在对于政府信息不公开范围的规定等方面，也有值得进一步探讨的问题。

　　过去不受理的案件，现在可以理直气壮地起诉了

　　“《征求意见稿》的最大亮点，是将行政机关的主动公开行为纳入了行政诉讼的受案范围。”金国坤认为这点太重要了。

　　《征求意见稿》第三条(三)规定，认为行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息的行为对其产生不利影响的公民、法人或者其他组织，可以作为政府信息公开行政案件的原告。

　　金国坤认为这有一点公益诉讼的味道。“在政府信息公开条例颁布实施后，有不少地方的律师和其他关心公益的人士提出要公开财政收支情况，包括政府开支、罚没款数额、收费及其使用情况等。尽管这些都属于理应主动公开的范围，但由于种种原因，实践中并没有完全公开。以后，根据最高人民法院的这一司法解释，如果相关政府信息该公开没有公开，或者认为应当公开，又有利害关系，如纳税人、交费人，就可以提起行政诉讼，要求公开这方面的信息，人民法院就可以判决限期公开。”

　　杨小军注意到，《征求意见稿》第一条(六)是兜底规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，还可以一并提起行政赔偿诉讼。

　　“这些规定概括起来，就是承认‘实际影响’是法律上的利害关系，根据‘实际影响’认定行政诉讼范围，根据‘实际影响’确定行政诉讼原告。”杨小军说。

　　据介绍，在司法实践中，由于受行政诉讼原告资格和起诉条件的固有观念的影响，有些地方法院错误地认为政府信息公开案件的原告，应当与所申请的政府信息之间有利害关系，否则就认为没有行政诉讼原告资格不予受理。例如，在申请房管部门公开房屋登记档案时，房管部门以申请公开的房屋已属于国家所有，申请人不是房屋产权人无权查阅房产档案为由不予公开，起诉到人民法院后便以没有原告资格为由不予受理。

　　金国坤说：“其实，申请人对决定不予公开不服，不管什么原因，不管与其申请公开的事项之间有没有法律上的利害关系，就与信息公开这件事形成了法律上的权利义务关系，如果申请人认为不公开侵犯了其合法权益，当然可以提起行政诉讼。但由于以前没有明确的法律规定和司法解释，理解上就存在着偏差。《征求意见稿》关于信息公开案件受案范围的规定，统一了法院的认识。”

　　明显加重和细化了政府被告的举证责任

　　杨小军认为，《征求意见稿》对政府信息公开行政诉讼举证制度的规定，既反映了政府信息公开制度的特点，又坚持了行政诉讼的举证责任原则。

　　《征求意见稿》规定：被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证；被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据；被告拒绝更正其提供的与原告相关的政府信息记录的，应当对原告要求更正的理由是否成立以及被告是否有权更正举证。

　　“这些针对被告的举证责任规定，都具有很强的针对性，司法解释分别逐项规定，不仅明确了被告举证的主要内容，而且也符合政府信息公开的特点。”杨小军表示。

　　研讨审查过程中的政府信息，不应排除在公开范围外

　　“《征求意见稿》在第十一条中规定了六种不予公开的范围，其中有两项涉嫌超出了政府信息公开条例规定的范围。”这是杨小军的看法。

　　杨小军说：“在《征求意见稿》中，不予公开范围增加了两种：一种是经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的，另一种是尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的。尽管这样的扩大规定，有一定的合理性和实践需求，但毕竟不是法定范围，超出立法范围进行扩大解释的正当性和合法性根据不足。”

　　金国坤也认为：“政府信息公开条例并没有将讨论、研究或者审查过程中的信息排除出公开的范围。恰恰相反，有些过程中的信息公开是公民知情权和监督权的需要，过程公开也是透明度的要求。”

　　杨小军认为，对可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息不公开，这是政府信息公开条例的规定。但这条规定时常被用来作为掩盖政府机关及其工作人员违法乱纪行为的借口。所谓“敏感信息”，是个别机关、个别人敏感。担心自己的违法、侵权事实被公开后，会致本机关、本领导、本工作人员于不利或者被动局面。

　　“所以，这条规定应当有一个非常重要的‘但书’，以限制它的适用范围，那就是：政府机关及其工作人员违法侵害公民、法人或者其他组织合法权益的除外。”杨小军强调这些内容恰好应当是司法解释的职能，应该予以明确规定。

　　不汇总加工审批信息是政府机关失职，应纳入受案范围

　　《征求意见稿》第二条明确规定，公民、法人或者其他组织对5种行为不服依法提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。这其中包括：要求行政机关对若干个政府信息进行汇总、分析或者加工，行政机关予以拒绝的。

　　杨小军表示，这个规定过于绝对，有改进之处。

　　“如果政府机关有汇总、加工的职责，那么公民要求政府机关公开已经汇总、加工或者应该汇总、加工的政府信息，就是他的权利，政府机关不能拒绝，法院更不能排除在行政诉讼范围之外。”他说。

　　“不汇总、加工审批信息，是政府机关的失职，并不是公民出的难题。”

　　杨小军说：“司法解释在这个问题上，应该有所区别，而不能全部排除在行政诉讼之外。”

　　另外，《征求意见稿》对于公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的事项，只是在原告证明义务中作了规定，即申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由原告履行证明义务。杨小军说：“政府信息公开的实践焦点之一，就是对于什么是生产、生活、科研等特殊需要，争议颇大，问题较多。《征求意见稿》只是规定了谁来证明‘特殊需要’，这一点当然应该明确。但问题是，还有生产、生活、科研等特殊需要的涵义需要界定，原告证明或者没有证明的标准是什么？证明了特殊需要，政府机关是否就必须公开？法院就应当判决被告公开？这些关键问题，也需要《征求意见稿》进一步明确。”(李立)