借调困境与“编制”难题

　　我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象产生的原因很多：有政府职能转变不到位的原因，也有官僚主义、工作作风方面的原因，但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要

　　目前，我国许多政府部门存在大量借调事业单位人员和下级干部的现象。据估计，一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%-20%。我们要正视大量借调干部现象的存在，对这一现象进行深入的调查研究并解剖，从而从根本上解决这一问题。　

　　人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要

　　我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象原因很多：有政府职能转变不到位的原因；也有官僚主义、工作作风方面的原因；有政府组织结构不合理、政府执行力不强、办事效率不高的原因；有事业单位的改革未跟上，社会中介组织发育不成熟，导致很多政府该转移的职能无法转移出去的原因；有干部素质能力不高，工作主观能动性不强的原因，等等。

　　但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要：

　　一是人员编制管理不能根据新情况、新任务进行适时调整，不能适应经济社会发展导致政府市场监管、公共服务、社会管理职能大幅增加的需要。随着我国改革开放的深化，政府宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务职能都需要进一步加强，导致人员编制现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。特别是我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。

　　二是对中央政府机关的人员编制配备缺乏科学的测算和规范，导致人员编制管理不能适应政府履行职能的需要。如卫生部承担的重大疾病防控、医疗服务组织管理、公共卫生监管、新型农村合作医疗、妇幼卫生和社区卫生、突发公共卫生事件处置、医疗卫生体制改革等繁重任务，但是卫生部机关行政编制只有370多名，与其工作职能极不相称，只能依靠机关工作人员加班和大量借调部外工作人员进行工作。

　　三是人员编制不合理，存在工作量大的部门编制少、工作量少的部门编制多的问题，导致人浮于事的现象与大量“借调”干部的现象并存。人员编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。

　　四是我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。我国公务员缺乏中央公务员与地方公务员的划分，中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个“梯形”结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在20%左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有1.8万名左右，在整个公务员总数中的比重不到0.4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构。

　　大量借调干部的负面影响

　　不可否认的是，大量借调干部，已经对我国政府行政管理造成了一些负面影响。

　　一是影响了中央政府对全国社会经济事务的宏观管理能力与控制能力。如国家发改委与工信部管理煤炭行业的仅有几名同志，管理一个拥有2万多处煤矿、550多万从业人员、20多亿吨产量且有很高危险性的庞大产业，管理难度很大。再如，国内贸易市场运行监测方面，市场监管力量不足。在我国近几年出现的“监管失灵”现象，大量的毒奶粉、假药的出现，也与我们的中央政府市场监管力量不足有着直接的关系。

　　二是影响了依法行政。由于定编不科学，政府部门定了职能履行不了或干不过来，就大量从地方或基层借人，甚至由借调人员代替决策、行政，这就不符合依法行政要求。目前，政府职能交给事业单位行使的现象还有继续加大的趋势。

　　三是影响了政府全面正确履行职能。有的政府部门人员偏少，一般只能忙于日常工作，对一些新情况、新问题了解得不够及时，对一些深层次问题研究得不够深入。

　　四是影响了政府与事业单位、社会组织之间的关系，加剧了政企不分、政事不分、政社不分的现象。一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应由机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位；行政机关人员是减少了，但行政支持类事业单位却大量增加，加剧了政事不分的状况。

　　五是影响了行政成本。由于机关上班的人不堪重负，不得已借调人或返聘，造成行政成本不减反增；一些事业单位进人较行政单位容易，不是那么严格，反而造成了机构臃肿、人浮于事。

　　六是影响了公共部门人才资源的管理与开发。被借调干部工资、职务等都在原单位，在现单位根本谈不上工资晋级、职务晋升、考核获奖，长期下去，将影响这些干部的职业生涯发展和工作积极性。

　　可以预见的是，如果人员编制管理的科学性问题长期得不到解决，将进一步影响政府职能的正常行使，影响政府社会管理、公共服务职能的全面履行，并将进一步削弱中央政府的宏观管理能力和执行能力。

　　在不增加编制总额的情况下适度调整公务员结构

　　解决大量借调干部现象的根本途径，是在不增加现有公务员编制总额的前提下，本着人员编制管理科学化的原则，对公务员的层次结构、种类结构、职能结构进行适度调整。总的方向是：在科学划分中央事务与地方事务的基础上，充分调增中央公务员的数量，适度调增省级公务员的数量，调减市、县、乡镇公务员的数量，相应地调减事业单位编制；对政府部门从事职能履行、内部管理、辅助事务的人员数量进行调整，调增从事职能履行的公务员数量，调减从事内部管理、辅助事务的公务员数量；对不同部门的公务员数量，应宜增则增，宜减则减，而不能固守原有的人员编制结构，应调增从事市场监管、社会管理与公共服务职能的公务员数量，适度调减从事政府内部事务的公务员数量。

　　一是现有公务员编制总量不能突破。效率效能原则是人员编制管理的首要原则。政府管理的关键在于提高行政效率，尽量用最少的人员，提供更多、更好的公共服务与公共产品。因而，首先要建立机构编制总量控制机制。从我国的实际情况看，目前公务员总的数量是较为适应我国经济社会发展要求的。因而，全国公务员的编制总量要维持不变，不管怎样进行人员编制结构调整，公务员编制总量规模都不应突破。

　　二是要实现人员编制管理的科学化。我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量。编制分配不能一成不变，应根据定编因素的变化，每隔一定时间进行一次调整，建议每五年调整一次。

　　三是要在合理划分中央与地方权限的基础上，划分中央公务员与地方公务员，适当增加中央公务员数量；适当调减地方公务员数量与事业单位人员数量。从长远看，中央事务应由中央部门驻全国各大区办事处与地方办事处的中央公务员执行，而不是交由地方公务员执行。(作者李军鹏为国家行政学院公共管理教研部教授)