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　　只有及时有效的公民参与，才是消除拆迁冲突的制度源泉，并保证拆迁决策真正符合宪法要求的“公共利益”和城市发展的实际需要

　　如何消灭“钉子户”

　　文/张千帆

　　在上海被拆迁户用自制燃烧瓶对抗强制拆迁、成都被拆迁户以自焚身亡表达抗议之后，《城市房屋拆迁管理条例》的合法性乃至合宪性受到社会普遍质疑。据悉，国务院正在为修改条例组织调研。

　　拆迁条例确实存在对地方政府和开发商授权过大、拆迁决策程序过分简单等问题，这反映了我们没有在宪法和法律上确立公民参与、公正补偿等制度的习惯思维，正是这些制度的缺失，造成了拆迁悲剧。如果不从根本上解决问题，怎么修改条例都制止不了拆迁悲剧。

　　要从根本上解决拆迁问题，必须利用修改拆迁条例的契机，建立以下基本制度。

　　首先，新条例必须体现公民参与原则。城市是市民的城市，而不是政府的城市。城市规划和拆迁，不应该由政府和开发商说了算，而应由生于斯、长于斯，命运和城市休戚相关的广大市民决定。

　　全国各地之所以有那么多不愿搬迁甚至暴力抗拒的“钉子户”，直接原因是拆迁补偿太低——利益受到严重影响的被拆迁户们，没有任何机会参与拆迁及补偿方案的决策过程。地方政府和开发商关起门来，悄悄地把拆迁地段和补偿标准给定了，被拆迁户往往等到政府贴出限期搬迁的告示，才知道自己的房子要拆了，其中有人对拆迁补偿不满并拒绝搬迁岂不是很正常吗？如果拆迁决策缺乏市民广泛和事前的参与，必然会发生“钉子户”、暴力拆迁、暴力抗拒等社会冲突。目前上海、成都等地发生的拆迁冲突，足以体现公民参与缺失的严重后果，而广州番禹的垃圾处理决策模式，则彰显公民参与对社会和谐的巨大积极意义。

　　要从源头上防止拆迁悲剧重演，必须保证利益受到影响的广大市民有效参与拆迁决策过程。新条例有必要规定城市规划公开透明，地方政府在形成拆迁意向之后必须第一时间公布于众，广泛征求意见并就拆迁地点、范围、安置方式、补偿标准以及不同替代方案组织听证。为了保证公民有效参与和政府理性规划，从公布意向到做出决定至少需要经过两年时间。这个过程将为政府广泛了解舆情民意打下基础，许多非理性的规划方案将被淘汰出局。只有及时有效的公民参与，才是消除拆迁冲突的制度源泉，并保证拆迁决策真正符合宪法要求的“公共利益”和城市发展的实际需要。

　　其次，市民关注的主要问题无疑是补偿标准，而拆迁补偿方案必须以“公平市价”(fair market value)为原则。原则上，要拆的房子在当地市场上值多少钱，政府或开发商就得给被拆迁户补偿多少钱，付不出这个钱就不能拆。

　　目前世界上大多数国家的宪法都明确要求征收给予“公正补偿”(just compensation)，中国2004年宪法修正案也规定征收必须给予“补偿”，但没有说明必须是“公正补偿”；2007年颁布的《物权法》在补偿标准上也没有进步，以致为各地以低于市价标准拆迁并酿成暴力冲突埋下伏笔。

　　没有公正补偿为基础，拆迁成为地方政府低价征收、高价转卖的生财之道。各地政府热衷于各种“开发”“改造”，名义上是为了城市建设和发展，实际上则不仅是为了给自己添加政绩，也是为地方财政添加收入。然而，地方政府和开发商发财是以压低补偿为前提的，“城市建设”和“发展规划”的代价最终是由被拆迁户承担。这样的“建设”或“发展”强制推行开来，不产生拆迁悲剧才怪呢。

　　公正补偿看上去是一项决策事后的要求，其实在一开始就对政府拆迁规划有所约束。没有这项要求，政府和开发商尤其喜欢打城市中心繁华地段的主意，因为反正不必按公平市价付钱，征收地段越贵意味着赚钱越多，何乐不为？一旦要求公正补偿，“黄金地段”意味着天价补偿，即便政府还有兴趣“开发”“改造”，也要掂量一下库里的“银子”，拆迁选点的选择也就要格外精打细算了。

　　当然，公平市价不是一成不变的，会随着市场行情涨落。譬如政府公布拆迁意向很可能导致当地房价上涨，但是这类技术问题是可以解决的。至于“公平市价”究竟是指原始房价还是受人为推动的预期房价，抑或是两者之间的某个均价，完全可以在官民互动博弈中决定。

　　最后，如果双方产生争议——政府与开发商不履行事先承诺的补偿协议，或者个别被拆迁户漫天要价，有必要建立中立估算机构和司法裁判机制。公平市价不是哪边权力大或声音高说了算的，可以根据客观程式准确估算出来，一旦出现争议甚至在出现争议之前，就应该请中立的资产评估机构进行测算，最后通过公正的司法裁判一锤定音。我相信，到那个时候，绝大多数“钉子户”也早已自动消失了。

　　新条例能否当此重任，拭目以待。★

　　(作者为北京大学宪法学教授）