话题缘起

　　最近,中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在广东省纪委十届四次全会上所作的重要讲话中强调,反腐败的核心问题是对权力的监督制约。要以领导干部特别是一把手为重点,加强权力运行的制约和监督,改革和完善党内监督体制,加大监督制度创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。加强对权力的监督和制约,不仅是推进反腐倡廉建设、巩固党的执政基础的迫切需要,也是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治的客观需要,是完善社会主义市场经济体制的客观需要,是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的客观要求。近年来,我们党在建立健全权力运行的监督和制约机制方面进行了积极探索,积累了丰富的经验。制度建设是加强反腐倡廉建设的紧迫任务,如何加大制度创新力度,加强对权力进行有效制约和监督,努力提升反腐倡廉建设科学化水平?我们特约专家建言。

　　制约监督:权力运行科学化的关键和保障

　　□陈金龙

　　腐败现象往往发生在掌握资源配置的权力部门,如何使这些部门在权力运行的过程中不致产生权钱交易、滋生腐败现象,关键在于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,确保权力运行的科学化。

　　合理配置权力,明晰权力边界是防止权力滥用和产生腐败的重要前提

　　权力运行科学化要求合理配置权力,明晰权力边界。权力过分集中,必然导致制衡失灵、权力滥用、腐败滋生。合理、适度的分权有助于形成稳定的权力结构,促进权力运行效能的提高；但分权不当,设立的部门、机构过多,也会造成职能交叉和多头指挥,部门、机构之间分割与磨擦加剧,权力运行整体效能下降。从形成合理权力结构的要求而言,当前权力配置亟待解决三个方面的问题:首先是决策权、执行权、监督权应分离,执行权对决策权负责,决策权、执行权都必须无条件接受监督权的监督。要做到这一点,决策部门与执行机构、监督机构的分立是不可缺少的条件,部门分立、机构独立,才有可能使权力分离。其次,一把手与副职之间,上下级之间,部门之间以及工作人员之间,应依法依规各自享有正当权力,尤其要防止出现权力过于集中在一把手、上级,而副手、下级处于权力“真空地带”的状况。再次,要进一步促进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,适度控制权力,缩小权力运行的空间,减少政府权力市场寻租的机会。

　　要合理配置权力、形成稳定的权力结构,必须明确各种权力的运用范围。权力运行应有明晰的边界,边界混沌、模糊,既有可能导致权力越界运行,诱发权力滥用与权力腐败,也有可能造成权力不作为,损害政府部门的威信与威严。为此,要明确界定各权力部门、各级权力行为主体的职权范围与行权边界,使权力在既定的范围内行使。合理配置权力,明晰权力运行的边界,是防止权力滥用和产生腐败的重要前提。

　　用法律和制度规范权力运行,实现权力运行程序化

　　权力运行科学化要求用法律和制度规范权力运行,实现权力运行的程序化。权力运行的实践表明,权力运行程序越规范,权力运行的透明度就越高,权力效能就能得到充分发挥。因此,按既定程序运行是权力运行必须遵循的准则。目前政府权力运行存在的突出问题之一,就是权力运行缺乏清晰、严密的程序规定,未能形成相互衔接、环环相扣的权力运行程序；有的虽然规定了权力运行程序,却不遵守程序,或者随意减免程序、改变程序,甚至权力运行不透明,暗箱操作。要保证权力运行的程序化,必须对权力运行的步骤进行适当分解,对权力运行的各个环节进行合理设定,使权力运行的步骤、环节在时间上相互衔接,在功能上相互协同。要确保权力运行程序化,必须以法律的形式对权力运行加以规范,使权力运行程序变成法定程序,权力的赋予、行使与交接等,均由法律法规作出明确规定。如此,才能使权力运行真正成为规范有序的过程。

　　严密的权力制约和监督机制是权力有序运行的关键和保障

　　权力运行科学化要求有效制约与监督权力运行。任何权力都需要制约与监督,失去制约与监督的权力必然导致腐败。严密的权力制约机制,是权力有序运行的关键所在。为此,应在权力运行程序的设计上安排制约环节,从体制上制约权力滥用；要抓住掌握资源配置的权力部门重点进行制约,监控和规范其权力运行,使掌握资源配置的权力部门“不能贪”、“没法贪”；要建立和完善有权即有责、用权必负责、责权相统一的制度和机制,以责任规范和制约权力,对超越权力边界、法定程序滥用权力且造成一定后果者,应视情节轻重追究其法律责任。

　　严密的权力监督机制,也是权力运行科学化的重要保障。就目前而言,应在充分发挥各种监督形式作用的基础上,进一步整合监督资源,使党内监督同专门机构监督、群众监督、舆论监督等形成有机的监督体系。同时,要进一步理顺监督关系,使各种形式的监督既各司其职、各负其责,又能发挥整体优势,形成监督合力。从现实的情况来看,监督部门同样需要接受监督,通过何种方式来监督行使监督权力的部门,是一个需要探讨的问题。此外,目前社会舆论关注较多的另一个问题,就是党的纪律检查机关的领导体制问题。在现行体制之下,党的纪律检查机关对同级党委的监督乏力,特别是对同级党委书记的监督在多数情况下形同虚设。如何解决这一问题?可行的思路是党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下开展工作,中央以下各级纪委在上级纪委的垂直领导下开展工作。如此,既能维护中央权威,又能有效监督地方党委,实现对权力的有效制约和监督。（作者系华南师范大学政治与行政学院教授、博导）

　　敬畏制度是权力机制良性运作的软环境

　　□王玉云

　　反腐败的确需要从体制上下功夫。杀鸡给猴看的惩贪运动,只能给人以挂一漏万的感觉；杀掉了一批,又冒出来一批,使人觉得越杀越多。从唯物主义角度看,腐败的根源不在于人的思想品德好不好,而在于体制。好体制可以使坏人不敢做坏事,而坏体制则好人也可能变坏。前不久,汪洋书记在广东省纪委十届四次全会上重申了这一治本之策:“反腐败的核心问题是对权力的监督制约,反腐倡廉建设的科学化关键是权力结构和运行机制的科学化。”

　　调整“一把手”对于权力的“控股方式”

　　权力结构和运行机制的科学化,让人首先想到的就是如何调整“一把手”对于权力的“控股方式”。经济学常识告诉我们,在一个股份制组织中获取权力的最基本方式就是控股,谁的股本大,谁就说了算。类似的现象也存在于我国党委和政府的权力结构中。在政党序列中,理论上“一把手”与党员平等,但理论并不能代替实际,“一把手”在各级组织中都有绝对的控制权,甚至对于监督者也是如此。曾经存在过的省委书记能够操纵省委常委会将省纪委书记免职的事例,的确给我们的权力结构敲响了警钟:即便是在中国古代,担任监督工作的御使大夫也不可能把比他职位高的宰相免职。因此,对于党内“一把手”的监督,核心就是要去掉其在权力结构中的绝对控股的优势,代之以探讨和研究新的公平结构模式。学界或者坊间关于将纪检监察部门的权力提高到与党委和政府平行的地位,或许有其道理。为此,汪洋书记在省纪委十届四次全会上明确指出了“科学分解配置权力的路径”选择:“要通过深化体制改革,合理分解权力,优化权力结构,防止权力滥用。在目标原则上,要在党委领导下,按照精简、统一、高效的原则,合理分解决策权、执行权、监督权；在实现方式上,要完善党内民主决策机制,完善常委会议事规则和决策程序；在具体措施上,要坚持依法执政,健全各部门各系统内部权力的合理配置。”

　　对既有制度心存敬畏是维护制度良性运行的心理基础

　　旨在监督制约权力的制度一经确立,并不意味着万事大吉,其运行还有赖于良性的软环境,而对既有制度的敬畏,正是科学的权力运行机制良性运作的心理基础或软环境。我们监督制约权力的制度实在不少,难以落实的根源或许来自方方面面,但对于制度的认同感和敬畏感不强甚至缺失是监督制约未能达成预期的一个不容忽视的原因。一个组织的制度为组织成员提供了一个明晰的信号:哪些是可以做的,哪些是不可以做的,一如宪政思想反复强调的“有限政府”理念规定着哪些是政府所应该作为的,哪些是政府所不能作为的。制度一旦出台,就成为约束组织成员的共同规则———法定的制度或者长期形成并被官方认可的惯例,而组织行为恰好就是组织成员在遵守共同规则的基础上长期形成的一种素养,这种素养保持着不同成员之间的契合性和协调性。可以设想,组织成员如果不以共同规则为准绳,非但会在成员之间出现不必要的冲突、错位和相互消耗,而且还会使成员无所适从。因此,党政官员对旨在监督制约权力的既有制度心存畏惧,乃是维护制度良性运行的心理基础。

　　权术盛行会使制度的权威性屡受重创甚至荡然无存

　　但是,一个令人担忧的普遍现象是,权术在组织领导层尤其是“一把手”之间的盛行,使制度的权威性屡受重创甚至荡然无存。本来,权术客观存在于组织行为之中。但必须认识到,只有在共同规则不能发挥作用的地方才能容许权术的存在,因为权术通常是对共同规则的破坏和规避,只有在极其特殊的情况下才是对共同规则的补充。“一把手”虽然不可能完全远离权术,但至少应该慎用,因为从长远来说,运用权术产生的副作用可能远远超出其价值本身。《道德经》里说:“以正治国,以奇用兵”,这个“正”就是我们执政党建设里反复强调的“正气”。对于组织而言,“正气”就是维护组织内共同规则的合法性和公信力。正如汪洋书记在省纪委十届四次全会上所强调的那样:“要在领导干部,特别是高中级干部中树立法律面前人人平等,制度面前没有特权,制度约束没有例外的意识。不因‘迫不得已’讲理由、不因‘劳苦功高’讲保护、不因‘治病救人’讲特殊。领导干部要带头学习制度,严格执行制度,自觉维护制度。”（作者系中共广东省委党校党史党建部副主任、博士）

　　推进党内监督制度创新要“三管”齐下

　　□毕德

　　反腐败的核心问题是对权力的监督制约,党内监督是整个监督制约系统的重要组成部分。汪洋同志在省纪委十届四次全会上指出,要改革和完善党内监督体制,加大监督制度创新力度。这就为进一步推进党内监督制度创新指明了方向。应该说,党内监督制度创新是一项系统工程,扎实推进这项工程必须从观念转变、持续创新、提高新制度执行力等三个方面入手,做到“三管”齐下。

　　转变观念,首先要克服“不愿监督”、“不敢监督”、“不欢迎监督”等错误认识

　　从现实情况来看,在党内监督方面存在着许多错误思想,这些思想观念束缚着一些党员干部的头脑,如果不彻底清除,党内监督制度创新就难以推进。

　　实现观念转变首先要克服“不愿监督”、“不敢监督”、“不欢迎监督”等错误认识。一些党员和干部缺少主体意识,对待自己神圣的监督权利缺乏认识,对待党内监督漠然处之,似乎“常怀忧党之心,恪尽兴党之责”与自己无关,明知不对,少说为佳。另外,对待权力滥用实施监督需要胆量,需要不怕得罪领导的勇气。现实中有的同志害怕穿小鞋、害怕被打击报复,因此,患得患失,不敢监督。有的领导干部思想上则存在着不欢迎监督、不愿意“政治体检”的心理倾向,具体表现是对待党内监督制度采取实用主义态度,有利的就执行,反之就不执行,甚至把监督制度当摆设,认认真真走形式,踏踏实实走过场。少数领导干部特权思想严重,对党内监督有误解和抵触情绪,长期将自己置于监督之外。

　　实现观念转变同时要防止“三重三轻”的传统思维。在一些地方,不知不觉形成了重干部使用轻干部监督、重阶段监督轻常态监督、重事后监督轻事前监督等传统思维习惯。

　　端正了思想认识,就为党内监督制度创新扫清了思想障碍、提供了思想保障。

　　党内监督制度创新当前至少两个问题需重点突破

　　我们党历来重视党内监督工作,特别是十六大以来,党内监督制度创新取得了许多重大成果。但是,事情的发展变化永无止境,制度的创新也永无止境,党内监督制度创新是一个持续不断的过程。当前,至少有两个方面的问题需要重点突破,拿出更好的制度创新成果。

　　第一,党内监督的领导体制问题。实践充分证明,纪委现行的双重领导体制存在不少问题,如纪委独立性不强、权威性不够等等。那么既符合中国国情又能够充分发挥纪委监督作用的新体制是什么?目前学界主要有三种观点,一是垂直领导模式,即省以下纪委由上级垂直领导,与地方完全独立。二是并行模式,即列宁最早创立的党内监督领导体制,将各级纪委与同级党委并行设置。三是新双重领导模式,即从原来的地方党委领导为主、上级纪委对下级纪委实行业务领导改为以上级纪委领导为主、地方党委领导为辅。应该说三种模式,各有利弊,只有通过大胆实验和比较,才能作出正确选择。

　　第二,对一把手的监督问题。实践充分证明,对一把手的监督最重要同时也最艰难。

　　提高新制度的执行力是党内监督制度创新的内在要求

　　在推进党内监督制度创新的系统工程中,提高新制度的执行力,增强新制度的权威性,既是制度创新的内在要求,也是制度创新的目标归宿。因此,必须下大功夫研究已经出台的新制度的贯彻执行问题,使新制度走出文件、走出讲话、走出报告。

　　第一,完善配套机制,使新制度具体化、可操作。如近年来中央出台的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》等文件,是重要的党内监督法规,但是这些条例和制度还是比较宏观、抽象的,在一个地方、一个部门实施还必须有一系列的具体措施与之配套。

　　第二,完善宣传、保障和惩处机制,增强执行新制度的自觉性、有效性和权威性。只有真学真懂,才会真信真用,只有加大宣传教育力度,才能使广大党员干部心领神会、自觉贯彻。贯彻落实新的制度,一方面需要上级机关明确要求、有奖有惩,另一方面也需要上级机关提供落实新制度所需的各种资源。只提出要求不提供相适的资源保障,最终的结果往往是用文件落实文件、用讲话对付讲话、用会议贯彻会议。（作者系中共广东省委党校党史党建部主任、博士）