立法：让保障房回归公共品本位

　　新闻背景：

　　目前，作为“国务院保障性安居工程领导协调小组”的牵头部门，住建部正抓紧起草《基本住房保障条例》(下称《条例》)，起草完成后将交国务院法制办审订。据悉，《条例》草案拟对保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路径进行规定。特别值得注意的是，制定《条例》的主要目的之一是消除保障性住房的牟利空间(4月8日《重庆商报》)。

　　网言网语：

　　网 民“caozhidong66”也说，只有彻底清除保障房牟利空间，那保障房才能真正保障需要保障的人。

　　网民“m ingstone”说，我身边就有很多拿着高工资的人分到保障房，有的整个小区都是，当你身边有这种实例的时候才会切身体会保障房变味了。

　　网民“tlbz11”说，应该把这个问题上升到法规层面。

　　网民“比海深”说，如果有规章制度保障，保障房建设流程透明化，审批情况公开化，上市交易严格受限，住保障房受社会监督，就能促进分配公正，市场会更加规范。

　　网民“前面的口袋”说，对于申购保障房中的违规行为，一定要提高违法成本。大力打击才能取信于民。

　　媒体论道：

　　“保障房条例”当有精准侧重

　　保障性住房，天然带有部分公共产品属性，一方面由政府部门主导供给，另一方面始终不应以盈利为目的。或将出台的《基本住房保障条例》，将“消除保障性住房牟利空间”，作为初衷之一，当然有着很切实的考量。过往案例表明，鉴于现实种种规定的尚不周全，“经适房”等不时沦为低买高卖的投机品。久而久之，不仅背离了自身定位，且造成了有限资源的配置错位。

　　压缩甚至消除保障房的牟利空间，其实毫无难度。根据各方透露出的信息，《条例》拟规定“购置型保障住房再上市，必须由所在地政府优先回购，而不得自行进入普通商品住房市场再行流通”；除此，一些权威人士也建议，“对再上市流通交易增值部分，政府应当收取50%至90%的重税”。两种全然不同的思路，当然各有利弊，但从效果来说，应当都能很好地压制个体利用保障房投资、投机的冲动。

　　然而《条例》之中，关于“压缩保障房牟利空间”的条文，到底能否产生可观的社会效益，其实仍然有待观察！因为，公众并未曾看到明确的数据统计，来力证“倒卖保障房”的红火程度。那么，一个自然的追问是，倘若“借交易保障房获利”只是极少数人的行为，大张旗鼓地推动立法规制，是否不应寄望过多呢？当然，违法人群的多少，从不必然是法律沿革的依据。但是，倘若从社会利益增量角度考量，不够精准、适用对象有限的立法，真的有待商榷。

　　法律不应只是纸面的游戏，不该只满足于逻辑的自洽、目的的正确。

　　特别对于专门性的政府条例而言，最大程度保证“实用性”、“效益性”，实乃前提性的思考。事实上，“保障房”所面临的问题，更多还是集中于“分配”层面，没有一个充分透明、各方信服的售卖流程，继而种种灰色交易、利益勾兑不绝，甚至出现了“保障房被公务员私分”、“保障房按商品房售卖”等诙谐闹剧。凡此种种，明显存在的制度后门，本应当在新一轮的立法中予以修复。较之个体倒卖保障房牟利，不完善的保障房配置流程，显然更多见、危害更大。

　　对于保障房工程，在某些地方缺乏建设动力的前提下，通常以行政指令、定期考核的方式予以推进。此类操作，当然能促成保障房数量的可控，但至于稀缺的保障房能否最大程度实现分配正义，却不是这么简单。明乎此，酝酿中的《基本住房保障条例》更当有所侧重。(然玉)

　　让保障房回归 基本公共品本位

　　我国保障性住房建设始于上世纪90年代末，最初以经济适用房为主，后来增加了廉租房、限价房、公租房等几种形式。目前，保障房建设规模和速度都处于历史最高水平。自保障性住房开始供应以来，通过购买、承租保障房牟利的现象就一直存在，一种是购买经济适用房、限价房满一定期限后上市交易，赚取不菲的差价，另一种是将保障房出租收取租金。无论是将保障房出租或上市交易，都说明承租人、购买人并不真正需要住房保障——这里面又分为两种情况，一种是居民在承租或购买保障房时，原本就不符合保障房政策规定的条件，通过弄虚作假骗取了申请资格，闹出了“开宝马住经适房”之类的荒唐故事；另一种是居民承租或购买保障房的资格没有问题，但后来收入发生变化，超出了保障房覆盖的标准，仍然继续承租或持有保障房。出现第一种情况，主要是因为对保障房的“入口”把关不严，出现第二种情况，则是因为对保障房的“出口”疏通不畅。

　　保障性住房是政府提供的一种基本公共品，其本质与义务教育、基本医疗服务一样，属于公共服务的范畴(义务教育、基本医疗服务原则上覆盖全体居民，不需要退出管理，高收入者可以“自动退出”，选择民营机构提供的义务教育、基本医疗服务)，居民通过承租或购买保障性住房牟利，背离了国家保障房政策的根本方向。此外，近年来中央政府对房地产市场实施宏观调控，一个重要目的是要打击房地产投机行为，遏制居民的投资性需求，以此挤压楼市泡沫，促使商品房回归到合理价位。对商品房市场的盈利空间尚且要以政策调控手段加以限制，对原本就不应具有市场特征的保障性住房，自然更应当通过严格的政策管控措施，限制以至清除保障房的牟利空间。这个道理是没有任何疑义的。

　　在政策层面，对保障性住房的公平分配、退出管理的制度和路径进行规范，限制、清除保障房的牟利空间，简单讲就是要严把“入口”、疏通“出口”。首先，要根据社会经济发展的实际情况，制定科学的保障房覆盖标准，既不追求过量供应(国家财力也不允许)，也努力克服供应不足，使政策惠及真正需要住房保障的人群。以经济适用住房政策为例，1998年该政策出台之初，确定经适房覆盖范围为城市中低收入住房困难家庭，2007年国务院下发文件，明确“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”，这个调整有利于经适房供应更加“精准”，避免“开宝马住经适房”式的尴尬。

　　其次，要依据保障房的“入口”和“出口”标准，通过对申请人进行严格的资格审核，对承租人、购买人的收入状况、财产情况进行严格的监管，以及政府优先回购等具体办法，做到该保障的保障，该退出的退出，使保障房始终处于“由需要保障者所居、为需要保障者所用”的动态平衡之中。

　　为帮助监管部门严把“入口”、疏通“出口”，还应当充分发挥舆论监督和群众监督的作用，让社会公众参与到保障房供应的综合治理中来。为此，需要制定有关政策和法律，规定承租、购买保障房的居民，须将家庭财产信息在一定范围内公示公开，并加大对弄虚作假、骗购骗租行为的惩处力度，提高违规违法的成本和风险系数。所有这些政策措施和制度设计，都是要让保障性住房回归基本公共品的本位，让承租、购买保障房仅仅成为一种保障性福利，而不能成为一种“占便宜”和牟利行为。(马嘉 北京青年报)

　　保障房立法关键要强化政府责任

　　不可否认，在保障房的租赁和购买过程中，的确存在着骗租、骗购等违规行为，有的地方甚至还很严重。严惩这些违规的牟利行为，无疑对于保障房实现“好钢用在刀刃上”具有重要的现实意义，理应成为保障房立法中的一个重要方面。

　　虽然立法目标清晰，但实现这一目标的路径有可商榷的余地。消除保障房的牟利空间，既可以从严厉打击骗租、骗购的思路出发，又能够通过严把“准入门槛”让借保障房牟利失去生存空间。毕竟，对于真正有保障房居住需求的人来说，不论是租赁还是购买，都是为了生存需要，借此牟利可能让其基本生活条件变得雪上加霜。

　　进一步讲，打击骗租、骗购等违规行为的力度再大、执行再严格，也是事后“亡羊补牢”，更何况这一思路的逻辑前提是让保障房违规牟利行为“所有问题都由违规者扛”。可是，严把保障房“准入门槛”这一关口，原本就是负有“按需分配”保障房的政府部门的分内之责，不应完全转嫁给违规者。

　　当然，再严格的“准入门槛”和制度执行，也不可能穷尽“漏网之鱼”，因此对于违规者的严格惩戒也是必要的。不过，如此“兜底性约束”的前提是，事前的防范必须足够规范和严格。这既要求在立法中规定有严格把好“准入门槛”的制度规定和程序保障，又应当规定一旦出现违规行为后，如果有政府部门把关不严的责任，相应的责任人应当承担不低于违规者应承担责任的“失职之责”。

　　另外，解决分配过程中的失职和违规行为，只是保障房立法中的一部分，远谈不上核心内容。虽然当前保障性安居工程建设规模和速度都处在历史最高水平，但保障房建设过程中的问题也频繁出现，其中最严重的问题当属质量问题。

　　由于保障房是一种准公共产品，市场主体进行建设面临着利润率不高的问题，这就需要政府加大对保障房建设的公共财政投入力度。可是很多地方政府这方面的投入严重不足，由此就造成一些地方频繁出现“保障房有数量缺质量”的现象。

　　要解决这一问题，在为保障房立法过程中，相较于打击借保障房牟利行为而言，立法更应该解决强化政府责任的问题。比如，地方政府应当按照什么标准投入以及通过何种方式筹集保障房建设的公共财政资金，保障房一旦出现质量问题谁来承担责任，如何追究等等。这些问题不仅仅需要通过正面规定来解决，更需要像打击借保障房牟利一样予以严格追责。

　　在部门立法的前提下，要实现这一目标并非易事。从全国范围内看，目前只有厦门市和深圳市制定了保障房的地方法规，这些立法在责任追究方面，基本上都是以追究违规者为主，只是笼统地规定公职部门和公职人员应当承担违规责任。应该说，保障房立法必须强化政府责任的问题。(法制日报 志灵)

　　消除保障房牟利空间亦须考虑亏损可能

　　在房价上涨的背景下，价格相对低廉的保障房是“优质的投资品”，容易滋生腐败。因此，限制甚至消除其牟利空间，非常必要。但问题是，房子毕竟是一种商品，价格不可能永远涨下去。最近的房产调控已使各地房价出现松动，很多地方出现了下跌。长远看，价格必然是波动的，既可能赚也可能赔。以行政法规的方式固化一项政策，不能仅仅考虑消除“牟利”，更需考虑消除“亏损”。因为保障房不同于普通商品房，不允许购房者享受市场利益，亦不能让他们承受市场风险。否则，保障房就会变成一个陷阱，一旦踏进去，只有保本或亏损的命运，却没有“盈利”的可能。对中低收入者而言，这相当不公平。

　　房价越高，经济适用房的价格风险越大。现实中，经济适用房与普通商品房价差并不很大，商品房价格一旦下跌20%以上，加上补交的低价和税费，经济适用房就没什么“牟利空间”了。如果跌幅再大一些，地址偏僻、小区配套及周边环境相对较差的经济适用房，“亏损”的可能性反而很大。

　　“所在地政府优先回购”的政策，操作中也有很多问题。房价涨还好，房价一跌，问题就会暴露出来。比如，一个人以每平方米8千元买了套经济适用房，三年后周围的商品房跌到了每平方米7千元。住户要卖这个房子，政府优先回购，是单价8千元买还是7千元买？从市场角度应该7千，但从公平角度显然应该8千。如果定价7千，一进一出，购房者相当于被盘剥了1千元(每平方米)。如果定价8千，政府相当于高价购房，会不会出现保障房大面积出售的情况，政府有没有这个财力接盘，都是问题。

　　还有可能会出现这种情况：房价涨的时候，地方政府都会行使优先购买权，因为有利可图，而且可以防止保障房牟利；房价跌的时候，地方政府都会放弃优先回购权，让住户直接面对下跌的市场，自担损失。这种情况极可能发生却极端不可取，因为它会使政策丧失公共立场和道德基础，变成一种对中低收入阶层的变相盘剥。所以，不设限的“优先回购权”会导致地方政府和保障房购买者严重的权利不对等———政府利益有充分保障，购房者却没有对等的自保手段。因此，“条例”不能站在一边说话，必须尊重购房者的正当权益，兼顾房价上涨和下跌两种情况，既杜绝牟利也要弥补亏损，否则就会背离公共政策的基本出发点。(成都商报 李迎春)