寻找中国“四块地”：地荒成各地政府心头大患(2)

　　第二块：农地加快入市

　　“找地”过程中，一些地方盯上了农村大量的闲置建设用地。他们通过土地制度改革，让农村建设用地入市，使城乡建设用地产生对接。而随着试点的增多和国土部门的认可，农村建设用地入市的闸门可能越开越大。

　　农村建设用地潜力巨大

　　“我国农村有很多闲置房屋，多为上世纪七八十年代所建，有的甚至是新中国成立前建的老宅，其中不少已经损毁，占用了大量建设用地。”致公党广西玉林市委员会秘书长黄华柱说，因为长期无人居住，这些房屋已成为养老鼠的“空心宅”。

　　2012年夏天，致公党广西玉林市委员会组成调研组，就农村“老宅子下的土地浪费”现象展开调查。在北流市的10个行政村30个村民小组，平均每个村民小组的建设用地闲置量为7.3亩，每个行政村按10个村民小组推算，则建设用地闲置量为73亩。

　　作为县级市的北流市有278个行政村，据此估算，北流市农村建设用地闲置量超过2万亩，而广西全区因农村废弃老宅造成的土地浪费可能接近200万亩。

　　记者在广西、云南等地的农村采访时也看到，越来越多的新房子建到了交通便捷的公路两旁，原来村中的老房子成片地无人居住，有的甚至已经倒塌。这些闲置的老宅基地单宗地面积过小(一般在2亩以下)、分布过散、户主较多、交通受限，继续作为建设用地开发利用困难较多，成为没人搭理的老地皮。

　　钟耀荣是广西北流市民乐镇罗政村党支部书记。他告诉记者，罗政村现在有12个村民小组，每个小组都不同程度地存在土地闲置问题。“加起来总共有近100亩土地闲置，这就意味着有近100亩耕地被占用了，土地浪费很严重。”

　　中国社科院农村所研究员党国英等专家在河北省馆陶县冀浅村调研也发现，村庄里大约39%的土地没有得到有效利用。村里有约400幅宅基地，平均一幅宅基地只居住了1.9人，再考虑到这种房屋利用率低的情形，这个村土地有效利用的程度还要低一些。按一幅宅基地应居住4人计算，这个村可节约宅基地约52%。

　　除冀浅村外，党国英等专家还在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。

　　入市闸门正在打开

　　一边是农村大量的闲置建设用地，一边是城市极度紧缺的用地指标，前者能否解后者之渴？近年来，忙于“找地”的各地政府不断寻找使城乡建设用地对接起来、流动起来的路径。

　　最为人熟知的就是城乡建设用地增减挂钩试点，即通过村庄整理、宅基地复垦，把农村建设用地变为耕地，以增加城市建设用地的指标。这本是打通城乡建设用地市场的一条可行之路，但在实际执行中，由于一些地方政府过于强势导致农民“被上楼”而广受诟病。最终，增减挂钩试点在严格规范之后，得以继续推行。

　　与此同时，一些更加大胆的尝试也在酝酿和起步，显示农村建设用地入市的闸门正在打开。

　　今年4月，广州市国土部门宣布将加快推进集体建设用地使用权登记和入市流转，并将借鉴重庆“地票”流转的做法，在用地指标不足时，用地单位可直接向拥有“地票”的村集体购买节约出来的用地指标，在不改变土地权属的情况下，增加农民收入。

　　广州国土部门负责人在解析这一制度时表示，农民把宅基地复垦为耕地，土地权益依然属于农民，但农村建设用地指标就置换出来了，产生了所谓的“地票”，农民可以把“地票”卖给有建设用地需求的单位，实现农村建设用地入市流转和使用。

　　浙江也开始了类似的探索，集体建设用地中的宅基地制度改革已经“破冰”。跟一些地方进行的宅基地改革试点相似，浙江也是从确权登记、固化权利入手，开展宅基地登记确权发证工作，根据“是否依法取得”分别对待，明晰宅基地财产权，摸清宅基地“家底”。

　　在此基础上，探索更加科学的宅基地获取机制，构建宅基地有偿使用与福利性分配衔接的机制；同时，确权登记之后的宅基地管理借鉴重庆“地票”制度，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地自由、有偿退出。

　　浙江的实验力求在现实制度和未来方向之间取得平衡，其最终的目标是，逐步探索在不改变宅基地集体所有性质的前提下，允许符合条件的宅基地及农房突破村级集体经济组织的边界，在更大范围内进行置换、转让、入股。

　　“同地同权”改革起步

　　对于一些相对偏远的农村建设用地，可以采取复垦获得“地票”的方式，进入市场流转和使用；而对于一些本身就处于城镇发展规划区内的农村建设用地，专家们则呼吁，应按照中央精神，允许其不必经过征地程序而直接进入市场。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，土地制度改革要突破一些限制，争取做到农村集体土地和国有土地同权。“农村集体土地和国有土地同权，就是允许农民可以自己在农村建设用地上投资办厂，其他企业通过与农民直接协商谈判的方式，也可以建在农村的建设用地上。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，缩小征地范围与集体建设用地直接流转入市相结合的供地制度，是满足新型城镇化用地需求的有效途径，可以实现保障土地供应、保护农民利益、保证耕地红线的三重要求。

　　“通过破除地方政府的土地征收垄断权，改变目前的两级土地市场体制，提升农民土地交易主体地位，既可以保障农民权益，又能为城镇化的推进解决用地需求。”郑风田说。

　　目前，深圳、苏州、绍兴等地已开始试点集体建设用地流转入市，让农村集体建设用地使用权与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招、拍、挂等方式进行土地交易，体现财产价值。

　　6月国土资源部批复的《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》也要求，广东结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营。

　　这一探索目前主要在工业经济和现代服务业较为发达、土地财政依赖程度较低的地区进行，这些地区的一些干部认为，应该修改土地管理法中禁止集体建设用地流转的规定。

　　当然，“同地同权”并不意味着在农村建设用地上想建什么就建什么。李铁说，入市流转和建设要严格按照规划、按照土地的用途管制进行，不能随便开发；企业在环保等方面也一定要达标，政府必须发挥监管作用。