城管“政府购买服务”争议中推进

　　■编者按

　　城市化的加快发展，带来城市管理新难题。在经济社会发展的转型期，如何实现市容与繁荣的统一、城市管理与关注民生的和谐共存，这是对城市管理者智慧和行动力的考验。各地城市管理者也为此进行了诸多探索。

　　过去两周，南方日报推出“城治”系列策划，聚焦城市管理，引起了各界关注和强烈反响。从今天起，南方日报推出该系列策划第三篇章“城治——城市管理样本观察”系列报道。我们选取了五大样本，包括：深圳、佛山城管服务外包得与失，中山探索城市管理规范化之路，珠海、西安城市管理法庭探索，武汉城管改革路在何方，北京和南京城管机构改革观察。

　　我们希望通过解剖城市管理的麻雀，总结新鲜经验，找到城市治理的新方向，也希望更多人能够为城市管理贡献智慧、建言献策。

　　深圳 “1+4”文件培育有序外包市场

　　开风气之先的深圳城管服务外包模式，继2007年创立后就争议不断。当涉黑团伙承包城管外包服务，“马仔”成为城管协管员肆意收保护费时，叫停外包之声四起。然而，在1个城管要管1.2万人的深圳，如果城市管理服务外包叫停，谁来接手？

　　今年5月份，深圳出台《关于社会组织参与市容秩序辅助管理若干指导意见》及附带的4个规范性文件。协管员的身份及权责有了清晰界定，外包服务准入门槛、问责机制等方面也有相应规定。多位受访者表示，文件规范较为完善、有效，有利于培育有序的外包市场。

　　城市保姆

　　外包26项服务减少执法成本

　　在深圳，城市人口规模与城管执法人数严重倒挂。截至2011年底，深圳人口总数已达1500余万，辖区土地面积近2000平方公里。而全市城市管理行政执法正式在编人员仅1208名。这意味着，1名城管执法员要管辖1.6平方公里的1.2万人。

　　而在原特区外的宝安、龙岗等区域，倒挂的现象更为严重。以宝安区西乡街道为例，辖区管理人口达150万，面积100多平方公里，但正式的城管执法人员不过30来个，其中一部分在编人员还专门负责查处违章建筑，参与市容秩序管理的执法力量严重不足。

　　2007年，宝安西乡街道开始试水城管服务外包：将西乡街道划为5个片区，聘请5家企业作为“城市保姆”，以每年每平方米9.38元的费用，向企业购买包括辅助管理乱摆卖和职业乞讨等26项社会管理和服务，减少政府执法成本。几个月后，西乡试验便以成功模式在市内外推广，除大学研究所外，至今已有32个城市前来考察学习。

　　“城管服务外包实在是无奈之举，最理想的模式就是取消外包，只要正式执法人员到位即可。”深圳市城市管理局法制处处长冯增军接受南方日报专访时表示。

　　西乡花园街区铁岗项目经理林朝阳是西乡模式的见证者。2007年底，林朝阳所在的鑫梓润物业通过招投标，承揽了西乡城管六项市政管理和七项城市管理执法服务。

　　“我们的定位是城市保姆，是执法队下面的辅助力量。”林朝阳表示，他们在街头采集信息，一人多责，井盖坏了、出了车祸，都会第一时间反映。但不能没收烧烤摊，只能劝阻，并第一时间通知执法部门处理。“员工若没有劝阻就会扣分，但劝阻无效又不及时上报，也要扣分。”

　　协助城管执法的队员，都需经过严格培训才能上岗。员工工作行为一年内在派出所立案达到3%，会取消合同。街道、公司都有审核小组，通过考评分数衡量企业工作效果，与承包业务绩效挂钩。队员形象、服务范围等都有考评，队员拿了商铺一根烟也要扣分。

　　外包后，行政成本也相应降低。原来管理80万平方米的钱，如今包括管理80万平方米、过去未曾管到的45万平方米以及区域社会秩序维护三大块。原来的“三不管”街区整治后变化明显，当地也没有发生因鑫梓润员工执法不当而导致的暴力抗法事件。

　　缺乏规范

　　执法权边界模糊引争议

　　记者了解到，截至今年4月，深圳全市10个区(新区)均已聘请服务外包公司协助维护市容环境，聘请服务外包公司33家。全市57个街道办中，45个实行了城管服务外包模式，聘请协管员3211人。而据不完全统计，全市用于城管服务外包的经费超过2亿元。

　　2亿元的大蛋糕引爆逐利市场。“协管员执法权限边界模糊、外包企业缺乏统一的准入门槛、缺乏监督、协管员行为不规范都是突出的问题。”冯增军说，外包公司有物业公司和保安公司，公司资质条件不一，被派遣提供劳务的协管员素质也参差不齐。

　　鼎弘物业是深圳最大的城管服务外包公司之一，旗下有500多名协管员，承包了福田、罗湖两区10个街道的外包服务。去年6月，该公司的山寨执法车被曝光。记者了解到，该公司招聘时，只看应聘者身份证真假。

　　然而，公司人员流动性非常大，很多协管员往往工作一段时间就跳槽，一定程度上也造成了管理的困难。去年7月，一个称霸后海的黑社会性质组织被警方打掉，该组织竟承包了城管外包服务，“马仔”平日身穿迷彩服，骑着有城管标识的电动车，以协管员名义收取保护费。

　　该案件让城管服务外包中的问题表露无遗：推行城管外包服务时，街道对公司的准入把关、日常监管和绩效审核等环节都缺乏监管，给城管服务外包领域带来了权力寻租空间。此外，合同签订只能依据《政府采购法》，城管服务外包政策仍缺乏法律依据。

　　“1+4”文件

　　规范协管员

　　行政执法权

　　早在2011年，深圳市城管局就开始对城管服务外包模式进行调研。今年5月15日，新政出台，含有《关于社会组织参与市容秩序辅助管理若干指导意见》及附带的4个规范性文件(以下简称“1+4”文件)。

　　对于外包公司鱼龙混杂的局面，“1+4”文件也设立了服务供应商的准入门槛：以保安公司为主，物业管理公司为辅，注册资金须在100万元人民币以上，具有相关部门认定的合法资质，且无违法经营记录。协管员除了满足基本的健康、年龄等要求外，还要到辖区派出所进行备案，查证无不良或违法犯罪记录才可上岗。

　　为了防止街道在监管中只问结果不问手段，“1+4”文件规定，除了区城管局和街道作为采购方有监管的职责外，还引入第三方社会评估机制。协管员的行为是否符合职责、有没有越权、有没有侵害相对人利益等执法的全过程都受到监管。

　　“方案要很细，又要便于操作、检查和管理，且监督要跟上。”西乡街道办党工委原委员、西乡城管服务外包模式创立者之一周兆翔说，由于企业只有提醒、告知、劝阻的权力，政府要花更多精力做管理支持。他们专门聘请心理专家，了解员工性格特点，选择心理平和的人。区城管局则会组织明察暗访，对协管员进行监督。

　　“通过公开透明的服务外包方式，把不负责任、管理水平低的公司淘汰出去，有利于建立良好的市场秩序。”广东省人大代表、哈尔滨工业大学深圳研究生院教授王苏生认为，“1+4”文件所提供的是较为完善和有效率的服务外包方式，有利于培育有序的外包市场。

　　南方日报记者 昌道励

　　总策划：莫高义 张东明 王垂林 策划统筹：姜玉龙 郑佳欣 黄少宏