新土改亟待明确时间表和路线图

　　中国社科院城市与竞争力

　　研究中心主任 倪鹏飞

　　深化中国土地制度改革，不仅是全面深化经济体制改革的基本内容和要求，同时对积极稳妥地推进城镇化，实现中国经济可持续健康发展，具有重要而紧迫的现实意义。针对目前土地改革遇到的风险和阻力，应选择科学的路径和策略，制定合适的“时间表”，选择正确的“路线图”。

　　土地制度四方面亟待改革

　　中国的土地制度目前主要存在以下四个方面亟待改革的问题。

　　第一，城乡土地制度的二元分割。城乡土地的所有权性质不同，农村土地属于集体所有，城镇土地属于国家所有。两者使用、交换和处置权利不同；收益分配和交换价格不同，城乡土地单向流动；农村集体所有土地，经强制性征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让，但国有土地不能转为集体土地。

　　第二，基本制度的缺失与模糊。其一，所有权虚设。农村集体土地所有权模糊，事实被政府部门肢解以及集体组织代理人占有；城镇国有土地事实被地方政府的多部门实际占有。其二，处置权缺乏。农村集体土地使用权不能出让、转让和抵押；城市国有使用权土地可以出让、转让和抵押。其三，发展权受限。一方面，农村土地不能用于非农建设，另一方面，城乡土地用途规划没有被认真执行。其四，收益权不公。由于缺乏清晰的制度约束，农村集体所有土地的合理收益无法保障。集体土地在转为国有土地并进行开发的过程中，土地增值收益在地方政府、开发企业、集体组织和农民之间分配不公，农民合理收益难以保障。

　　第三，运行机制的计划垄断。其一，土地市场不完善。土地所有权市场没有形成。除农村集体土地通过行政征收转为国有土地外，农村集体土地和城镇国有土地的所有权不能交易。农村土地无市场。不仅所有权不能交换，使用权也不能自由交换。城镇土地使用权交换存在严重的地方政府“买方垄断”。其二，价格机制不健全。农村集体土地使用权仍然无偿使用，集体土地转为国有土地实行政府行政“定价”。由于存在供给垄断，城镇国有土地商住用地价格畸高，工业用地价格畸低。其三，市场交换机制没有建立。区域之间、行业之间、不同市场主体的土地供需，采用计划配置，行政审批的制度指标层层分解，地区间不允许调剂。其四，财税调节机制没有确立。土地税费制度不完善，没有征收土地闲置税，土地使用税极低。

　　第四，管理体制的关系不顺。行政监管、市场经营、产权管理三位一体地集中于土地行政管理部门。一方面，政府与市场的关系不规范，政府既是市场监管和宏观调控者，又是土地的经营者，政府利用行政权力，进行土地经营；另一方面，土地用途管理制度不够严格，所有者与监管者不清晰。土地行政部门同时行使监管与所有权主体角色。

　　土地制度改革的目标与收益

　　在土地制度改革的目标模式上，虽然在一些具体制度设计上还存在争论，但在基本制度体系的方面已经形成共识。

　　首先，建立城乡一体的土地制度，包括建立城乡一体的土地产权制度。城乡土地在所有权、使用权、处置权、收益权等方面实现同质、同权、同价；建立城乡一体的土地市场运行机制。城市内部、农村内部、城乡之间、区域之间的土地的使用权，甚至所有权可以自由转让和流动；建立城乡一体的土地管理体制。城乡土地行政监管由土地行政主管部门统一监管，土地经营权利交由经营主体，土地产权管理落实到真正的所有者，并通过规范的制度由产权主体自身或交由委托代理人管理。

　　其次，建立明晰落实的基本制度。包括逐步实现城乡土地的国家所有制；逐步建立城乡土地的使用权的法人和自然人拥有的制度。对农业用地实行使用权农户无期、无偿拥有制度，对于住宅用地实行定额、无期、无偿使用制度，对于超额的宅基地和城乡建设用地实行有期、有偿使用制度，对农村建设用地实行有期、有偿使用制度；建立完善的土地处置权制度。逐步实现城乡土地使用权的自由出让、转让、抵押；改革土地收益分配制度；建立租税费并存的收益分配制度；逐步建立国有土地收益的分成制度。

　　再次，建立市场调节的运行机制。其一，建立全面的土地市场制度体系。农业用地的经营权实行自由转让，经营性非农建设用地的使用权通过市场在城乡之间、区域之间、经济主体之间自由转让和市场定价。其二，改革征地制度，凡是符合城乡规划、利用规划的集体建设用地(包括宅基地)，在所有权由集体转为国有、补交给国家土地使用出让金收益后，可依法进行使用权交易。其三，建立土地市场的价格调节机制，城乡土地一律有偿使用。其四，建立自由交换机制。取消行政计划制度，区域之间、行业之间、不同市场主体通过市场实现土地供需平衡。其五，建立完善的财税调节机制。征收土地闲置税，开征土地使用税。

　　最后，建立关系顺畅的管理体制。其一，改革城镇土地管理体制。各级国土资源部门负责制度、政策和规划的制定、国土资源保护和市场监管。其二，成立各级国有土地资产管理委员会，负责辖区公益建设项目土地和辖区企业经营性土地的资产管理。其三，完善土地用途管制制度。修改《中华人民共和国刑法》等有关刑法法律法规，对土地违法者追究刑事责任。

　　应该说，土地制度改革的预期收益可令产权所有者、使用者主体的利益得以保障和实现，保证土地收益分配公平，缩小城乡之间、区域之间和居民之间的收入差距。使土地资源在充分自由流动的基础上，实现土地资源的合理配置和“地尽其用”，提升土地利用效率，同时消解土地及住房价格泡沫，制止土地违法占用、土地领域里的权力寻租和腐败，从而化解发展的风险。

　　土地制度改革的风险和阻力

　　土地制度是国家的核心制度。由于国家大，情况复杂，在新旧制度转换过程中，存在着一些不确定、风险和阻力，处理不好，不仅土地制度改革难以按预期推进，而且会对国家持续发展和崛起产生不可估量的影响。从目前来看，土地制度改革主要的风险和阻力主要在以下方面：

　　土地改革中农民利益受损和失地赤贫的风险。在包括土地在内的市场化过程中，农民作为人数众多的单个市场主体，处在弱势的地位，既缺乏足够的信息、知识和相关能力，又缺乏话语权和谈判能力。在市场主体地位高度悬殊的情况下，市场自由竞争，再加上企业和地方政府采用不当的超市场力量，农民小到利益受到损失，大到赖以生存的土地被“巧取豪夺”，处理不好导致大批农民“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”，流离失所，将危及国家安全。

　　农业用地被大量滥占，威胁国家粮食安全。通过市场配置土地指标，由于技术手段和监督制度不到位，可能导致土地使用指标的“增减挂钩”、“占补平衡”以及跨区域流动，变成“增减脱钩”、“占而不补”、“以瘦补肥”等等，导致农业被大量占用，转变土地生产要素用途，进行商业性开发，严重威胁粮食生产安全和国家安全。此外还有基层腐败导致农地滥用风险。在市场交易平台的不透明、不完善的交易初期，“村官腐败”会使土地的流转操作不规范，导致大量农用地转为非农建设用地风险。

　　地方政府的财政困难，债务风险急剧扩大。目前地方政府承担繁重的公共服务、基础设施建设、甚至经济建设的责任，一半以上是由土地财政解决的。尤其是地方政府在经济社会发展上的融资和借债，大都是通过土地抵押获得的。土地制度改革不仅大量减少地方收入，而且使地方政府立即面临严重的债务风险。

　　因土地收益市场分配不公导致的贫富分化风险。土地的价格和价值差别的重要决定因素是区位。按照市场配置土地资源，进行自由交换，制度设计不好会导致严重的贫富分化。

　　土地制度改革最大阻力来自地方政府。在目前地方严重依赖土地财政的制度安排下，旨在规范或取消农地自由转让和规范，必然遭到地方政府的强烈反对。

　　土地制度改革很大阻力来自社会层面担忧。部分政府官员和学者认为当前制度已经较为合适，十分担心农村土地制度的改革会导致农民利益受损，反对深化改革，还有部分出于意识形态的原因担忧和考虑，反对深化改革。

　　制定“时间表”和“路线图”

　　针对以上风险和阻力，深化土地制度改革，应选择科学的路径和策略，制定合适的“时间表”和选择正确的“路线图”。

　　在先行试点的基础上，依序扩大和推进改革。首先，进行产权制度改革。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，进行全国农村土地确权，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权，同时对全国城镇土地进行确权。其次，建立市场配置机制。逐步取消经营性土地政府征用制度，建立城乡土地在城乡内部、城乡之间、区域之间自由流动的市场交换机制，逐步建立“占补平衡”、“增减挂钩”、“人地挂钩”、“税收调节”机制。同时，改革管理体制，建立城乡统一的垂直管理制度，严格土地用途管制制度，确保农民利益不受损失。

　　在积极推进土地制度的同时，先行开展配套制度改革。首先，加快财税体制改革，解决地方政府财权和事权不对称问题。其次，深化金融基础制度的改革，实现城市基础设施和公共服务的多元融资。再次，深化户籍和社保制度改革，实现劳动力自由流动和社保的全国城乡一体化。在以上基础上，才能化解风险，实施城乡土地产权、使用及管理等基础性制度改革。

　　从短中期来看，需确认并清晰化城乡土地的产权，扩大试点“农地直接转为经营性用地制度”，以及城乡土地“增减挂钩”、“占补平衡”、“人地挂钩”、土地使用和交易税征收等制度，试点并最终确立科学的土地行政监管制度和国有土地资产管理制度。

　　从长期来看，需建立全部土地所有权制度的国有化，实现使用权的自然人和法人化的有偿使用、自由处置、收益合理分配的产权制度；建立成熟的以市场为基础的土地配置机制，实现城乡土地自由流动和有效调节；建立成熟的完善的土地行政监管制度和国有产权管理制度，最终建立城乡一体的土地制度体系。