土地股份合作须防范农民失地风险 试点遍地开花

　　十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。其中，土地股份合作制再度受关注。

　　试点遍地开花

　　土地股份合作制属于集体经济组织内部的一种产权制度安排。所谓土地股份合作模式，是指农民以土地的承包经营权折成股份，入股到农业经营企业或合作社，农民作为股东，按股分红，利益共享，风险共担。目前从其组织形式来看，主要以土地股份合作社为主。

　　土地承包经营权入股最早出现于在上世纪80年代中后期的广东南海市，目前土地股份合作制已成为广东省土地承包经营权流转最主要形式。2011年底，超过三分之一的土地流转是通过土地股份合作形式来实现的。此后这一形式开始在发达地区“长三角”等地区流行。最近几年，中西部地区不少地方也开始实施土地股份合作方式。如重庆土地经营权入股可以成立农民专业合作社；青海省西宁市惶中县由村集体将农户土地承包经营权量化入股，由村统一经营或发包给公司规模大户经营，年终由村集体按股份分配土地经营所得。山东 、河北 、山西等地农村土地股份合作也在不断发展之中。

　　土地股份合作社主要有三种形式：其一为单一以土地入股，入股土地原则上不作价；其二是土地作价入股，参与经营开发；其三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。

　　土地入股后，合作社不设大股东，一亩土地算一股，入股社员选举代表担任合作社理事长。在这一组织机构中，社员收益为土地入股保底金加年底分红，另外，还可以在合作社“打工”，但其承包所有权仍归自己所有。

　　例如，2009年5月，山西祁县西六支村在山西省首次采取自愿原则，组织440户农民，以土地承包经营权入股的方式流转土地2100亩，成立农业合作社，实现土地集约化经营，使生产效益倍增。山东也积极探索发展农村土地股份合作社。据统计，2012年全省土地股份合作社已发展到400余家，经营土地面积44万亩，占全省家庭承包经营面积的0.5%。

　　由于单个土地股份合作社先天劣势，地域性强，资本规模较小，融资能力差。除了“自营”外，土地合作社有时也选择与专业合作社和农业龙头企业合作的方式来流转土地。

　　随着资本下乡，近年，土地股份合作又出现了“龙头企业+合作社+农民”这一新的形式。即农民以承包地经营权入股，与工商企业、农民专业合作组织等所持有的其他股份一起合并进行合作经营，以进行土地流转，实现土地规模化效益的一种形式。这种模式建立了现代企业制度的组织架构，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分红”的模式。但这种模式也存在一些缺点：一是农民难以真正得到土地承包经营权入股的全部权利；二是企业行为短期化可能导致破坏性的开发，农民的长远利益难以保障。

　　风险与对策

　　农村土地股份合作社不仅是资金化土地流转的方式之一，而且也是未来农村集体组织的发展方向之一。作为农村土地经营制度的一项重大创新，它又存在一定的制度性风险。在初期离不开农村基层行政力量的扶持，但长远应按市场化来运行，以减少干预带来的管理决策与财务风险。除此而外，农村土地股份合作模式还存在亟待解决的风险。

　　其一是经营风险可能导致农民失地风险。显然，土地合作社的规模化经营带来的风险远大于家庭承包经营。这种风险主要包括自然灾害带来的来自于生产过程风险，农产品价格波动风险及契约风险。一旦土地合作社因经营不善或自然风险而出现亏损，资不抵债，作为其资产之一的农地有可能用于抵债。届时，不仅合作社对农民的承诺将很难兑现，而且入股农民的社会保障也会面临很大的不确定性。

　　其二是股份不能流通与抵押而导致流动性两难风险。如果社员因退股而退地，势必影响土地规模的完整体性而不利于流转，土地合作社因之面临潜在经营风险；但不允许退股，农民利益又难以保证。在股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配也很难科学设置。

　　当前，可采取如下几点措施，完善土地股份合作制度。

　　第一，加强立法，做实农民土地承包权。土地股份合作制度探索20多年，目前国家关于农村土地承包经营权入股的规定只有《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等临时性法规，缺乏国家层面的立法。没有法律保障的土地入股将使农民土地承包经营权的资金化难以真正实现。

　　第二，规范农地流转行为，细化土地流转政策。政府应严格约束工商资本下乡导致的“非农化”与“非粮化”行为，保证参股农民的权益与国家粮食安全。

　　第三，建立土地流转保证金制度和土地流转风险基金制度，健全农村社会保障体系。保证金应由土地受让者缴纳，风险基金应该由政府财政和土地受让方共同出资，防止企业破产而损害农民利益，保障土地流转中农民的收益权。

　　第四，国家应加大对土地股份合作社的扶持力度。农村土地股份合作社与农民权益的保障息息相关，而农业生产经营风险大，投资回报率低，政府对农村土地股份合作社的扶持责无旁贷。国家应在财政与金融及税收等政策给予支持。

　　第五，土地股份合作社之间应加强联合，大力发展农村合作金融与土地金融，增加资金供给，从源头上缓解资金短缺的矛盾。同时引入信托工具，促进土地流转更加标准化与规范化，从而推进土地资金化与城乡一体化的进程。