中央一号文件：做实土地权益 增加农民财产性收入

　　2014年中央一号文件连续11年聚焦三农，今年的主题是“全面深化农村改革”，一号文件拟定了8项工作重点，提出了33项改革措施，粮食安全则成为重中之重，而深化农村改革的重大举措无不与土地有关。而如何让守护土地的农民得到实惠，提高农民经营与财产性收入则是深化农村改革的关键。

　　守护耕地

　　是确保粮食安全的基础

　　我国的粮食安全，关乎国运。从某种角度来看，粮食安全就是土地的安全。一方面，优质耕地减少，且不可再生，1996至2009年这13年间，城镇用地增加4178万亩，其中大部分是优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。另一方面，人地矛盾突出，后备耕地资源“告急”，随着人口增长、城镇化进程加快，我国人均耕地仍处于下降过程中。人均耕地从1996年的1.59亩降至2009年的1.52亩，不足世界平均水平3.38亩的一半。如果将生态欠债与污染的耕地这两大部分扣除。18亿亩的耕地“红线”实际上已岌岌可危。随着城镇化进程的加快，耕地尤其是种粮耕地正面临四面八方的“围剿”之中，粮食安全面临考验。

　　为此，今年一号文件强调“严守耕地保护红线，划定永久基本农田”。划定永久基本农田，让优质耕地永久留在农民手中，这是确保粮食安全的基础，没有一定高质量的耕地作保证，国家粮食安全与农业可持续发展就成为空谈。文件要求加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工等措施。然而，如何 “激励”守护耕地的农民，并增加他们的收入呢？对此，一号文件提出发挥价格杠杆，保护粮农利益。

　　其一，逐步建立农产品目标价格制度，即当农产品市场价格低于目标价格时，农民可按差价直接得到补贴，此举能在一定程度上保证农民的基本收入水平。最近25年，我国种子价格暴涨了数十倍，肥料、农药、除草剂等都是如此，可是商品粮价格只涨了6倍左右。“谷贱伤农”，政府建立农产品目标价格制度十分必要，同时还要协调好各个市场，调控好种子、化肥、农药等物资的价格，使农民种田有利可图。

　　其二，探索农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，这无疑提高了农民的种地收入，同时也提高了补贴的精准性和指向性。关键是要将补贴真正送到种粮的农户手中。因此，有必要调整与细化目前的土地流转政策，改变目前土地流转奖励政策中“轻农重商”政策，将资金奖励给那些真正“务农”的人。

　　目前，土地流转在现实中出现了一些问题。一是土地流转客观上抬升了地租，种粮大户受压；二是“非粮化”现象突出。 另外，各地空头合作社大行其道，套取农业补贴，而资本“圈地”牟利意图较普遍，导致土地流转后再度荒废与严重环保等社会问题。长此以往，上述走调的土地流转将影响国家粮食安全。为此，在推进土地流转的同时，有关方面还应当采取系列措施来保护守护土地的农民权益。首先，设立门槛，提高准入，鼓励真正务农的企业投资农业产业链。应将那些明显不符合从事农业经营的投机套利与逐利的资本拦在门外。其次，调整与细化土地流转政策，建立土地流转风险防范与退出机制。明确土地流转期限、用途与规模。土地流转期限应与农业生产周期相适应，不可过长，也不应偏短。另外，重视发挥市场的激励作用，逐步建立耕地保护补偿机制。积极探索建立节约支持集约用地激励机制，调动相关主体实施耕地保护与改善耕地质量的积极性。最后，建立国家层面的政策性土地银行，并在重点粮食产区设立分行，从源头上缓解农村资金短缺的矛盾，为粮食安全提供长期稳定的资金支持。目前，传统农村金融体系正面临挑战，农地金融正在摸索之中，而商业性金融机构很少涉及农地金融贷款，且利率较高，农村需要长期、低利的资金供给，这与商业银行以盈利为目的的工商贷款相悖。土地金融需要政策性土地银行来实施。

　　激活土地是改革关键

　　土地是农民最有价值的资产，如何让守护土地的农民成为真正的受益者，除了采取系列措施增加农民经营性收入外，还必须激活土地，增加农民财产性收入。激活土地就得做实农民土地权益。为此，必须明晰农村承包地产权，提高农业补贴精准性，使补贴真正流向种粮大户与专业合作社。一号文件提出的探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度等农业支持政策，其核心是提高补贴精准性问题，而要做到这一点，就必须加快农村承包地确地、确权、确股等基础性工作。使得种粮大户容易认定、方便操作，从而将套利资金拒之门外。

　　一号文件强调，改革征地补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。此举将提高了农民获得土地增值收益的比例。另外，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。放活土地经营权，农民以后可以在不转移土地占有、不改变土地用途的情况下，将土地经营权抵押融资。

　　截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩。同时，农村土地流转的方式不断创新，资金化流转的趋势愈来愈明显。一旦农地通过确权颁证，为进一步放开处置权、抵押权和转让权奠定了基础。仅此一项每年将撬动数万亿元资金。目前我国农村建设用地约2.5亿亩，与现有城市建设面积相当。随着农村集体建设用地资产价值的不断显现，未来必须充分尊重农民的土地财产权利，让农民更多参与现代化进程、共同分享发展成果。由于城镇化率的提高，每年上千万农民进城务工，“空心村”导致10%~20%闲置。如果政府允许农民宅基地可以抵押贷款，将可以撬动庞大的中国农村的内需市场，从而为中国经济再长期增长创造强大的支撑。而放开农村土地交易市场，将创造更大的需求。

　　然而，深化改革是一个稳步推进的过程，涉及的各方利益太复杂，不能操之过急。要真正解放农村土地生产力，释放土地政策红利，仍需很长的路要走。其一，农民承包地不同于建设用地，它与农民的生存权相关，一旦将其股份化或资金化，就割裂了农民与其承包经营的土地之间的天然联系，从而破坏了村集体组织、分散农户、农地之间的联系纽带。因而入股等土地流转模式在实际中又存在一定的制度性缺陷与风险。其二，农地金融不足与市地金融的过度，绝非简单的农村集体土地入市就可以解决问题，农房市场买卖需要规范，“农”转“非”的土地增值收益分配必须有一个合理的制度安排。 (作者系上海社会科学院经济研究所博士)