专家谈公共住房银行：解决低收入家庭住房问题(2)

　　美国模式

　　四大机构：由联邦政府发起，但主要为民营所有、政府担保，效率高，有政治和财政风险

　　美国联邦住房贷款银行可以说是美国政策性住房金融体系中的“公共住房银行”，它为成员银行提供住房方面的再融资，相当于住房融资领域的央行。更广义地说，如果把联邦住房贷款银行看作是住房贷款一级市场上的“公共住房银行”，那么美国的“三房”(房利美、房地美和吉利美)则是二级市场上的“公共住房银行”。

　　值得注意的是，这四家机构虽然都由美国联邦政府发起，但除了吉利美是美国政府全资所有，其他三家均为民间资本所有，并没有政府资金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和机构持股所有，曾长期在纽约证交所上市。因有很强的政府显性担保，这三家公司被称为“政府支持企业”。事实上，这三家企业在日常经营中受到诸多政府优惠，包括免除联邦收入税和更低的资本金保证等。

　　美国模式的好处是，政府不直接从财政出钱，只提供隐性担保，提升民营企业信用等级，加上市场运作，运作效率高。在市场好的时候，动员资金多，加快住房信贷市场的资金流动性，有利于降低住房融资成本；市场不好的时候，也可成为政府反向周期调节的工具之一。但坏处是，“政府支持企业”在企业天然的逐利性和政府要求的公益性之间很难平衡，企业管理层和股东很容易发生道德风险，滥用政府的隐性担保，为一己之私而大肆购买高收益但高风险的“有毒资产”，尤其是住房贷款在过度资产证券化后，责任与风险模糊不清，政府很容易因为背书而担负上过高的政治风险和财政风险。

　　印度模式

　　印度国家住房银行：政府机构，可吸收居民储蓄，发债和向国有金融机构借贷是主要融资手段

　　印度国家住房银行创立于1988年7月，旨在“推进住房金融具有包容性的稳健扩张”。它是印度储备银行全资所有的国有金融公司，带有政府机构性质，具有住房金融监管职能，其工作内容包括制定住房金融发展方针，监管民营住房金融公司，推进房地产业发展，同时也通过管理和以再融资等形式促进社会住房项目。2012年末，印度国家住房银行的资产总额为49.2亿美元。

　　与其他国家的公共住房银行不同，印度国家住房银行可直接从居民那里吸收定期储蓄，同时也接受住房金融机构的定期存款。当然，通过发债和向国有金融机构借贷，仍是其获取运作资金的主要手段。

　　印度国家住房银行在推进住房金融创新方面做了很多表率，如在推进住房抵押贷款证券化和发展次级房贷市场方面起到了领导者作用：2000年8月先导性地发行了住房抵押贷款证券，还被政府授权为其他民营金融机构发行住房抵押贷款证券提供担保，提高它们的信用等级；率先发行以房养老的“反向按揭”产品；2011年开设“节能住房金融项目”，专门为环保节能的住房建设提供融资支持。

　　印度国家住房银行还为印度政府进行国际住房发展项目融资。2013年8月，世界银行向印度政府提供了一笔1亿美元的25年期无息贷款，专门用于印度低收入家庭的住房改善计划，就是由印度国家住房银行来具体承担的。

　　巴西教训

　　国家住房银行：曾是发展中国家政府发展政策性住房金融的榜样，但不当设计致其被迫终结

　　巴西国家住房银行创建于1964年，终结于1986年，其兴起曾经是发展中国家政府发展政策性住房金融的榜样，其被迫终结留下了很多发人深省之处。

　　巴西政策性住房金融体系包括两个主要组成部分：一是强制性储蓄系统，即失业与养老保障公积金，类似中国的住房公积金，用于支持社会住房；二是自愿储蓄体系，由商业银行、建筑协会、储蓄协会等在政府规制下使用。

　　巴西国家住房银行运行期间，其资金主要来自失业与养老保障公积金，但也接受自愿储蓄，还可以发行债券。巴西国家住房银行再把这些资金以管制利率提供贷款给国有或社会住房开发者及公积金缴存人。此外，它还负有对住房金融机构的管理职能。通过这种对低成本储蓄资金的有效动员，巴西政府在20年间共新建了约500万套住房，平均每年为40万套住房提供贷款。巴西国家住房银行一度看上去很成功。

　　上世纪60年代，巴西经济发展不稳定，通胀居高不下。巴西国家住房银行从一开始就把贷款债务与通胀指数挂钩。为了吸引贷款人，又在1967年设立“工资等效计划”，即承诺还贷支出上升幅度不超过工资上升幅度的一定比例，还贷不足部分计入贷款债务本金，累计后由政府另外设立的“工资变动补偿基金”支付。到80年代，巴西爆发金融危机，恶性通胀的同时工资水平严重衰减，双重打压下，失业与养老保障公积金的资金池迅速枯竭，而巴西国家住房银行发放的抵押贷款价值遭受巨大损失，很快资不抵债。政府也面临“工资变动补偿基金”债务不断膨胀的巨大压力。

　　1984年11月21日，巴西政府终于不堪重负，不得不将巴西国家住房银行关闭清算，将其社会住房金融机构的管理职能转给巴西央行，其动员强制性储蓄和自愿性储蓄资金用于社会住房开发的职能，连同留下来的“工资变动补偿基金”债务的大窟窿，都一并转交联邦储蓄银行。

　　本来，巴西这种“强制性储蓄+国家住房银行”的政策性住房金融体系，低存低贷，应该是相对容易运转的。有相似制度基础的新加坡，依靠中央公积金体系和建屋发展局的密切配合，就很好地实现了新加坡组屋的良性循环和公民90%的住房自有率。但由于缺乏稳定坚实的经济与金融环境，且政府过于大包大揽，做出超出经济规律和自身能力的承诺，最终以失败告终。

　　目标

　　解决低收入家庭的住房问题，是公共住房银行的最根本出发点

　　从各国历史经验来看，发展各种类型的政策性住宅金融机构，主要期望达到以下政策目标：

　　第一是促进住房民生。降低住房成本负担，解决低收入家庭的住房问题，是公共住房银行的最根本出发点。如房利美的口号是“我们的业务就是美国梦”，房地美的口号则是“让有房成为可能”。不少国家的公共住房银行，甚至直接承担了政府职能来向居民发放住房津贴或提供补助。

　　第二是推动城市更新改造。公共住房银行往往与城市更新改造紧密相关。如加拿大抵押住房公司早期是为解决二战后退伍军人的住房问题而成立，但后期就在城市更新改造的融资方面提供了大量资金。

　　第三是调节房地产波动和平抑经济周期。公共住房银行经常被政府当做在房地产领域实施货币政策的金融工具，作为宏观货币政策实施的补充，尤其在反向经济周期调节的时候。以美国为例，2006年次贷危机爆发后，美国抵押贷款市场上人心惶惶，大多数银行和金融机构都无力或拒绝放贷，只有“两房”因为贯彻美国政府托市意志而逆势扩大融资规模，仅2007年就新增抵押贷款融资6000亿美元，同比上涨12%。2008年以来，近80%的新抵押贷款都是“两房”提供或担保的。没有“两房”的鼎立支撑，金融危机期间美国的住房市场危机很可能演化到不可想象的深渊。

　　第四是培育和刺激住房金融创新。从美国、日本、印度的经验都可以看出，公共住房银行在住房金融创新上具有不可替代的先锋作用。

　　从各国经验来看，公共住房银行能不能成功，关键在于政策目标是否明晰、合理和可行。世界上很多国家政策性住房金融体系失败的原因，往往在于同时设立多个相互冲突的目标，导致没有一个政策目标能够令人满意地落实。

　　(本版文章作者为上海财经大学不动产研究所所长、公共政策与治理研究院首席专家陈杰)