评论：城市发展“大拆大建”背后的法治困境

　　从经济学思维转向法治思维，要求城市建设更强调整体公平，更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展，只是需要执政者以法治思维去推动建设发展，时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中，更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等，以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

　　一边是声势浩大的挽留请愿活动，一边是持续不断地举报和上访。耿彦波，这个从农民的儿子成长起来的“拆迁市长”，以其鲜明的个性和雷厉的作风饱受争议。

　　如此“冰火两重天”的境遇，可视作一个时代官员的“样本”。官员个体是非的背后，代表的其实是一种政府推动城市建设的行为模式。走出官员个体的争议困境和声誉两难，必须把脉背后的执政思维理念和城市发展模式。

　　不知从何时开始，城市的建设面貌被视为地方发展的“名片”。那些鳞次栉比的高楼、宽敞整洁的大道，往往成为评价一个地方主官能力与政绩的指标，同时也构成吸引外来投资的重要环境条件。于是，在一种“经济学思维”的运筹之下，一些能吏主政一方，首先会大刀阔斧地将所在城市“整容”一番，修地铁、扩道路、建桥梁、拆旧城，城市“旧貌换新颜”，这些都是“看得见的政绩”，对城市里的大多数居民而言可能是好事。

　　但“经济学思维”的局限在于，它一切都是以效益最大化为目标，对效率的追求远远超过了公平。为了追求城市建设的效率，必须寻求更为个人主义的决策、更为集中统一的方式、更为简单强硬的手段。于是，伴随城市极速扩建的过程，行政方式上积攒了越来越多的矛盾与冲突，那些利益因此受到损害、又缺乏足够的行政耐心和正当程序对待的居民，渐渐被推向城市发展的“对立面”，有的甚至变成了官民冲突和群体性事件的“策源地”。

　　由于缺乏法治化的执政思维，“大拆大建”的城市发展模式，很容易以牺牲少数人的利益而追求城市建设的利益最大化。这在经济学范畴中看似合理，但从更为长期的视野来审视，这种城建模式往往蕴含着决策失误的极大风险。城市作为一个共同体，其发展的规模、建设的速度、规划的设计，本应当由共同体内的人说了算，建立在科学、理性的评估之上，纳入民主决策、依法运行的轨道之内。但现实中，大拆大建的城市规划和建设，往往由领导个人说了算，“拍脑袋决策”的现象屡见不鲜。有的城市一年修改道路上百条，城建投资动辄上百亿，领导指哪儿推土机就拆哪儿。在贪大求全的功利目的指引下，城市规模越来越大，人工景点、亮点工程越建越多，耗费了纳税人巨额的钱财。而其最终对地方发展的实际效益如何，对改善当地百姓的生计有多大作用，却往往无人问津。

　　现实中，一些地方频频出现“死城”，一些亮点工程成为“烂尾工程”，一些惠民工程变作了“伤民工程”，背后都与政府决策失误有关。一组被广泛引用的数据显示，“七五”至“九五”期间，中国的投资决策失误率在30%左右，由决策失误造成的资金浪费约4000亿到5000亿元。按照全社会投资成功率70%计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。这种惊人的巨额浪费，比腐败的成本还要高，其背后折射出政府决策科学化、民主化、法治化严重不足。

　　不难看出，“大拆大建”的城市发展模式，虽然有其特定的时代背景，但根本上反映出政府官员头脑中深刻的“经济学思维”，无论是否真心推动地方发展，这种模式本身都体现出政府行为的人治化倾向，凸显出城市发展治理中的法治困境：政府决策法治化不足、民众参与缺乏法治化保障、对官员的问责监督式微、城市建设的效益缺乏制度化评价。在全面推进依法治国、实现国家治理现代化的背景下，纳税人权利意识不断提高，公民法治观念和参与意识不断增强，这种过度受官员个人影响的城市发展模式和政府行为模式，值得认真反思和彻底修正。

　　首先，官员主政应当从“经济学思维”转向“法治思维”。十八大提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力，法治思维引起了理论界和舆论界的广泛解读；但是人们缺乏对现有执政思维的反思。改革开放以来，我们可以粗略地将官员从政的主导性思维归结为一种“经济学思维”，其在城市发展中的体现就是重效率轻公平、重发展轻治理、重硬件轻软件，建设工程、扩展城市才是硬道理。站在一座城市的沙盘模型面前，市长们常常会以投资家的眼光，心中涌起大干一场的冲动。

　　经济学思维并非洪水猛兽，但对于主政一方的官员而言，其推动城市建设的行为最终需要归结到依法用权、依法行政的评判上，法治思维才是官员立身之本、发展之维。从经济学思维转向法治思维，要求城市建设更强调整体公平，更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展，只是需要执政者以法治思维去推动建设发展，时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中，更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等，以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

　　其次，政府决策应当从“实体人治”转向“程序法治”。城市建设中之所以出现诸多决策失误，根本原因在于决策者的实体权力过大，且缺乏必要的程序上的规制。防止决策失误，推进政府城市建设决策的科学化、民主化和法治化，重点应当改变决策中的“实体人治”模式，通过决策机制的程序化控制来强化决策的外在约束，走“程序法治”之路。法治的构建很大程度上体现为“程序之治”，因为程序能够有效防范实体权力的肆意妄为。

　　城市规划建设方面的决策，根本目的是公共利益，实现这种公益目的，就必须在程序上防范领导干部的主观主义、经验主义，把民主决策、科学决策和法治决策有机地结合起来。不久前，国务院法制办公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。这种将老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序法定化的努力，目的就是为了提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，实现对政府尤其是主政官员实体权力的有效控制，防止决策失误带给地方发展深度损害。

　　再次，责任监督应当从“软性约束”转向“指标控制”。对城市建设发展模式的修正，面临着极大的惰性障碍，要彻底改变这种路径依赖，重塑城市发展的法治化权威，离不开强有力的法律问责和监督。长期以来，对于官员“大拆大建”中存在的问题，只要官员自身不存在贪腐，一般都不会纳入具体的问责范围；相反，反映在城市面貌上的“看得见的政绩”，往往能够抵消官员行政的瑕疵。这种监督问责上的“软性约束”，也是产生城市建设法治基因缺失的重要原因。

　　现代社会，评价官员治理能力的重要方式，就是确立科学的绩效评价指标，采用科学的方法对行政行为的效果进行考察评估，从中决定官员行为的责任后果。因此，城市建设模式的修正，需要依法实施“指标控制”，在此基础上进行可操作性的监督和问责。四中全会《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这对纠治那些为了政绩工程、面子工程而乱决策的行为具有鲜明的针对性。通过不断健全硬性的考核评价指标，从行为的实际后果上确立对官员的责任监督，才能强化官员的内在约束，将城市建设发展思路、决策、方式等导入法治化的正轨。

　　文/傅达林(法学学者)

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　　◎落木

　　被请愿要求留下或者被举报，耿彦波可谓“成也城建毁也城建”。耿彦波确实是一个肯干事、敢干事的能吏。媒体用“霸道”评价他在各地推动城建工作的方式、方法，其实霸道的背后不过是一系列的霹雳手段。为了达到既定目标，他可以不惜代价，可以“指哪儿拆哪儿”，也可以像推平一栋栋建筑一样踏平路上的阻碍。可是他一旦离开，他主政下的工程建设就面临停滞，他制定的规划就可能无法完成。一个人对于一座城市竟然这么重要，在一些人看来，缺了他这座城市就不能正常运转，这不是一种悲哀吗？这是一种人亡政息的悲哀，是一种人治的悲哀。而更悲哀的是，似乎只有依靠这种强力，一些本来正确的事情才能做下去。

　　◎问景

　　前南京市市长季建业曾经在我的家乡主政十年，在家乡，季建业有一个绰号，叫“季老板”。比起“季拆拆”和“季挖挖”这些更广为流传的别号，“季老板”更加形象和到位。表面上，他的执政思路就是，拆拆拆，建建建，即便没遇上大火，也要重建一个罗马。但更加本质的是，他把主政一方，做成了一门生意，且不说里面寻租机会多多，要拆要建当然要钱，钱不够(通常都不会够)就得大举借债，这里面留下的后患是无穷尽的。“季老板”代表着一类官员，清廉的或腐败的。靠着拆建，地方领导们可以赢得“好名声”，毕竟光鲜亮丽的外表不仅上司喜欢，普通公民也不至于反感。但说到底，为这些债务兜底的，终究是纳税人，但在其中，公民究竟收益几何还真不好说。所以，无论“城建市长”们是不是“大老虎”，都得对他们报以警惕。