三底线奠定土改基础 2015土地流转步入"新常态"(2)

　　11月20日，一份名为《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的文件发布，从中央层面规范了基层自发推动的农民承包耕地经营体制的改革。

　　农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例已达26%，较2009年上升15个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。

　　土地流转的快速发展，也出现了一些问题，使农民的合法土地权益与粮食安全都受到危害。上述文件从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路，主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说，以前农村土地流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里发布，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布更权威，也将规范和推进土地流转的进程。

　　农业部部长韩长赋说，在当前工业化、城镇化快速发展背景下，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，是继我国农村改革家庭联产承包制后的又一重大创新。

　　“与发达国家相比，我国农业劳动生产率和机械化程度偏低，其中一大原因是土地经营过于分散。土地确权和流转有利于农业土地通过市场向经营大户和专业户集中，发挥农业生产的规模效益，提升农业劳动生产率，并促进就业向第二、三产业转移。”中金公司农业分析师边泉水对《每日经济新闻》记者说。

　　建设统一用地市场突围

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文11月22日在中国人民大学召开的粮食安全学术研讨会上透露，农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批，有望在2014年内或2015年初出台。

　　国土资源部党组成员、副部长、中国土地学会理事长王世元在年底一次会议上也透露了一些土地制度改革的新动向。

　　种种迹象均表明，统一的城乡建设用地市场渐行渐近。其中很关键一点便是：以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向，以破除城乡体制障碍为核心，将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系，统一规划，统一规则和标准，统一平台和监管，建立健全利益平衡机制。

　　2014年夏季，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。

　　清华大学人文社会科学学院教授蔡继明告诉 《每日经济新闻》记者，一方面大量进城农民没有房子住，城市建设用地还在不断扩展。另一方面农村的人口在减少，但是农村的建设用地、宅基地却数量在增加，这样两头挤占了耕地。

　　但让2.5亿亩农村集体经营性建设用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，但5年过去，这方面的进展成效不大。

　　蔡继明说，土地制度改革已经迫在眉睫，未来农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决都需要有清晰的判别标准。

　　贯穿2015的“牛鼻子”改革

　　中国人民大学重阳金融研究院表示，土地改革是“牵牛鼻子”的改革。在不动产登记和农村土地确权登记的基础上，预计2015年土地改革将成为贯穿各领域改革的一条红线。

　　该研究院预计，2015年我国将继续推进农村土地登记确权工作，在此基础上加快发展土地经营权流转市场，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，促进农村土地规模化经营，让土地改革释放出更多的城镇化红利，让广大农民平等参与农村土地改革，共享现代化成果。

　　陈锡文表示，以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正比较顺利地向前推进。只要坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥，就不会出现大的问题。

　　而在农地入市领域，步伐显然会更加稳妥，实质性进展也难突然实现，法律体系还需要得到进一步理顺。

　　蔡继明表示，土地管理法规定任何单位和个人搞建设都要使用国有土地，这是非常不合理的，农民的土地本来直接就可以进行建设，开发商就可以跟他们谈判，但必须先征收为国家所有，征收为国有谁从中得利？很多时候农民只能得到不到10%征地补偿。

　　宪法第十条明确城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。这意味国有土地想拓展就要占用集体土地，但是宪法同时规定：国家为了公共利益需要才能征收农民土地。

　　国土部副部长王世元认为，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益为关键点。坚持以人为本、地利共享的基本原则，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

　　他强调，要发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。全面落实土地用途管制要求，强化对城乡建设用地市场的宏观调控，加快制度创新和法制建设。

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　　分配机制

　　提高土地利用效率 一亩地如何多收三五斗

　　每经记者 胡健 发自北京

　　十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，有诸多涉及到城镇化和土地的内容，相关条文争议颇大，不同的角度有着甚至截然相反的理解；土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。

　　目前来看，土改也是各项改革中分歧最大的一项。新一轮农村土地制度改革包括国家征地制度改革、农村集体建设用地改革、农地制度改革，改革的顶层设计呼之欲出。

　　土地增值分配提高个人收益

　　无论是流转还是征地制度，现在最重要的目标是使土地能成为一种交易要素。通过这些改革，必将提高土地利用效率，大幅增加农民财产性收入，调整政府征地行为，逐步释放出巨大的改革红利。

　　如果不能交易，土地的配置就是无效率的。按照先前的法律和管理思路，其基本的目标是要把土地冻结在原来的用途上，只有政府才有权力改变。

　　但这种制度框架所造成的结果恰恰是城市化过度，比均衡状态用了更多的土地，而且导致增值收益分配不均。

　　十八届三中全会对征地制度进行了改革，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地享有同等权利。

　　它突破性的意义在于，如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地，可能就不再征收，以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。

　　更重要的问题是农地转为非农建设用地后的增值收益如何分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。

　　对于农村集体经营性建设用地，不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时，也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地，绝不可能把农村节约的建设用地指标都拿到城镇来用。

　　中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，要对宅基地制度改革的试点条件和范围严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

　　流转改善土地资源配置效率

　　目前较为一致的观点是宅基地改革试点应分为在城乡建设用地扩展边界外的传统农区以及在城乡建设用地扩展边界内的农区推进。城乡建设用地扩展边界外的传统农区更多依靠政府，而扩展边界内的农区则更多依赖有效的市场。

　　就农业生产而言，规模化和集约化显然是大方向，土地流转便理所当然成为大趋势。

　　土流网信息显示：2014年1月1日至11月30日共发布土地面积19003.1万亩，其中交易面积为3715.1万亩，对比2010年的发布面积1705.7万亩和交易面积548.9万亩这两组数据，可以明显看出我国土地流转总体呈现加快态势，其年均增长率分别为178.4%和155.0%。

　　一亩地如何多收三五斗？广东中山市有一个很现成的例子。

　　中山市农业局统计数据显示，截至目前，通过土地流转形成5亩以上规模经营面积达52.75万亩；其中10亩以上规模经营面积达43.77万亩；100亩以上规模面积近13万亩。

　　中山市副市长杨文龙说，土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化提供了广阔的产业空间。

　　但土地流转过程中需防范片面追求流转规模，以及工商企业租用土地后“非农化”、“非粮化”等。每经记者 金微 发自北京