农村集体经营用地入市试点样本:北京为何选大兴？

　　昨天，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在包括北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

　　审议草案规定，上述法规调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复实行有关法律规定。

　　人民网记者注意到，在此次草案公布的试点行政区域中，全国多数省、市、自治区均有试点县市区被纳入。其中，大兴区作为北京市唯一被选入的试点行政单位，其在农村集体经营性建设用地入市上的示范意义不言而喻。

　　大兴区土地“断粮”

　　现阶段，农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地，其中乡镇企业用地一般被认为是此次试点入市的农村集体经营性建设用地。根据北京市国土局的统计数据，大兴区村镇建设用地面积为8914公顷，占大兴全区土地面积的8.6%。

　　如果以2006年北京市土地利用调查数据为基础，在大兴区超过10万公顷的土地面积中，居民点及工矿用地面积为2.9万公顷，在扣减2.42万公顷城镇建设用地面积和910公顷的独立工矿区面积后，大兴区包括宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地三类土地在内的村镇建设用地面积，实际面积不到4000公顷。

　　据统计，在全国村镇建设用地中，农户宅基地面积为农村乡镇企业用地(乡镇企业用地)面积的3到4倍左右。不过有分析指出，大兴区等地区的农村乡镇企业用地面积相比宅基地应该占比相对高一些，如果简单按折中比例计算，大兴区的农村集体经营性建设用地面积可能也有数千公顷的规模。

　　在大兴区，村镇建设用地呈现南北相对分化的局面，属“北城南乡”的格局。大兴区北部乡镇在北京中心城的辐射以及亦庄和黄村卫星城的带动下，城镇化水平较高，土地利用类型以建设用地为主，土地利用多样化指数较小，而大兴区南部地区距离北京中心城较远，则以发展农业经济为主，土地利用类型相对单一，大兴区南部地区不少乡镇的更低比重就达到6、7成。

　　据一位研究城市边缘区土地利用结构的学者计算，大兴区北部地区包括黄村镇、亦庄新城、西红门镇、旧宫镇等，伴随着城市化进程，大量农用地、未利用土地转为建设用地，城镇用地迅速扩张，建设用地比重分别为61%、87%、66%和74%，土地利用集中化程度较高。

　　在现有土地利用的管控下，虽然大兴区的土地开发利用程度较高，但是大兴区土地后备资源不足，土地“供需矛盾加剧”。同样来自上述学者的研究，大兴区到2006年未利用土地面积约为2800公顷，不到全区土地总面积的3%，而且未利用土地中一部分为永定河滩涂，一部分土地因开发成本较高或其他原因难以成为新增用地，“土地后备资源不足”。

　　“大兴区承担着北京城市中心区和产业的疏解功能，随着城市化进程的加快，该区人口不断增加，同时城镇建设快速发展，大兴区土地需求加大，但由于后备土地资源较少，土地供需矛盾加剧。”这位学者分析大兴区的土地利用结构时指出。

　　因此对大兴区的未来发展而言，在后备土地资源吃紧的情形下，通过改善区内的土地资源配置，尽可能地从现已开发利用土地中盘活存量、闲置土地及加快整合集约用地，显然是解决后续发展中带来的土地需求的思路之一。

　　调整土地收益分配

　　其中，大兴区从2012年即已开始的腾退的工业大院，便是促进区内土地资源配置的鲜活例证，也是未来大兴区农村集体经营性建设用地入市的土地资源之一。

　　目前大兴区包括西红门镇和旧宫镇均已启动了工业大院升级改造和土地腾退的工作。以大兴区工业大院重镇西红门镇为例，因为上世纪80年代发展村集体经济，以及受2000年北京市鼓励建设村级工业大院影响，西红门镇一度有27个工业大院在27个村落地建设，据统计总面积已经达到上千公顷，不过这些土地中拥有集体土地使用证和国有土地使用权证的仅占总面积的2成，其余工业大院用地均无用地手续。

　　在2011年前后，大兴区政府提出在西红门镇通过拆除腾退10平方公里的工业大院，其中2平方公里原工业大院土地用于建设用地，8平方公里土地面积则进行还绿，这被大兴区认为是探索镇级统筹下的城乡结合部农村集体建设用地利用新模式。据悉，大兴区仅西红门镇目前已经从原来的工业大院中累计腾退土地达到233公顷，按照上述腾退土地用于建设用地和进行还绿的“二八”比例，西红门镇就已经新增了近50公顷的建设用地。

　　记者进一步了解到，西红门镇从2012年开始，计划用5年的时间推动区内工业大院的拆除，腾退960公顷的土地，到2017年，在大兴区西红门镇建立起来的新型产业园区将取代这27个工业大院。这一时间节点也与此次全国农村集体经营性建设用地入市的试点时间相契合。

　　毋庸置疑，在大兴区试点的农村集体经营性建设用地入市过程中，这些腾退的工业大院等类型土地将成为新增农村集体经营性建设用地入市的土地资源之一。具体到这些腾退整合出来的土地的入市的操作和运转上，北京市政府和大兴区政府早已有过安排。

　　在今年1月份北京市两会的大兴区代表团讨论时，北京市副市长林克庆就表示，今年会在大兴区试点农村集体经营性建设用地的入市交易，西红门镇会是其中一个重点地区。

　　在目前西红门镇工业大院进行腾退的土地处置上，政府对农民和村集体做出承诺，工业大院拆除和产业升级改造后，腾退土地集体土地所有权保证不改变，与此同时，由村集体出资，组建起来一个集体联营公司，依据各村现在入股土地的价值所占比重，形成全镇统筹分配、农民受益稳定增长的长效机制。

　　“在这次的农村集体经营性建设用地的试点过程中，通过腾退和盘整老旧厂区园区的乡镇企业用地，而村集体则仍然拥有土地所有权，由政府成立和村集体入股的联营公司获得土地使用权，投资方取得土地上的房屋产权和使用权。”同策咨询的一位分析师向记者指出，“镇一级的统筹应该是大兴区农村集体经营性建设用地入市试点的主要模式，其他试点地区应该也会类似。这样的试点模式与从前集约利用土地的方式没有更新的变化，但是在政府和农民之间的收益上进行了重新分配。”(余燕明)