违规使用的土地出让金 都去哪儿了

　　时间跨度长——2008年至2013年；空间跨度大——涉及29个省份；问题金额和涉及土地面积大——动辄数千亿元、数十万公顷。28日公布的全国土地出让收支和耕地保护情况审计结果，可以说是对我国土地家底的一次“全体检”。

　　“千亿元”为单位问题数据一大摞

　　“2015年的审计报告公告了各界广泛关注的土地审计结果，揭示了土地出让收支管理中存在的一些突出问题，这些问题也印证了之前一些专家的揣测和媒体的报道。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇说。

　　去年8月27日，新华社“新华视点”栏目在《13年增长超30倍，具体开支竟是“糊涂账”？——追问近20万亿元土地出让金去哪儿了》一文中曾提出，部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。分散在国土、财政等部门的土地出让金收支管理大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。

　　社会上揣测，此次“体检单”不会好看，这正是体检的主要目的。单以“千亿元”为单位，体现问题的数据就有一大摞：土地出让收入少征3600多亿元，通过收入空转等方式虚增1400多亿元；支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7800多亿元；一些地方土地出让收支核算不够规范，有8300多亿元滞留在财政专户或直接坐支；有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7200多亿元……

　　既要管腐败又要管“乱来”

　　“此次审计一手抓查处土地领域的重大违法违纪问题，促进反腐倡廉建设。一手抓促进提高土地资源和资金使用绩效，促进土地领域深化改革和国家经济平稳健康发展。”中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授说。

　　土地领域腐败严重，这一点大家注意较多；但土地问题管理混乱、浪费严重，管理绩效低下，也非要有效治理不可。此次审计过程中，对于侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益的问题，坚决予以查处，绝不姑息。目前已经移送有关地方以及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397件，有关地方和部门正在组织查处。而对一些地区自行规划建设城市新区，有的地方违规审批设立开发区；一些地方政府持有的建设用地和用地单位闲置规模较大等，也不放过。

　　“审计中所揭示的问题大多是多年累积形成的。既有法律法规和政策制度不健全的原因，也有管理不到位、执法不严格、少数领导干部政绩观不科学、法治意识淡薄等原因。需要围绕依法有序有效利用土地，通过深化改革、健全制度、强化监督，逐步加以解决。”叶剑平说。

　　既要审资金更要审资源

　　审计结果显示，至2013年底，抽查的709个县中有67个县的基本农田面积低于考核目标7.25万公顷（低3%），划定基本农田中有非耕地141.76万公顷（占4%）。

　　“土地整治问题主要集中在两个方面，一是资金管理方面的问题，土地整治资金被挤占挪用109.46亿元；二是项目管理方面的问题，1万多个土地整治项目中，虚增耕地、质量不达标的分别占10%和33%。”中国土地勘测规划院耕地保护和用地审批方面的专家唐健说，土地整治项目是中央财政投资的重点公共项目之一，更涉及耕地占补平衡。这一领域项目管理“运动员和裁判员不分”“重申报、轻实施”，检查验收走过场等不规范现象普遍存在。

　　“从审计情况看，基本农田保护还未落实到位，土地整治项目问题较为严重。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说，应研究在全国建立农业保护区制度。“要有一个明确的土地规划管理体制改革方向，重点抓好农业保护区。”

　　土地体检表

　　重点对象

　　29个省本级、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支和耕地保护情况，抽查了11.81万宗土地、10011个农村土地整治项目

　　整体情况

　　供地结构优化——2013年抽查地区供地中，工矿仓储用地占29.58%，比2008年下降5.40个百分点；交通运输等基础设施用地占20.60%，比2008年增加7.76个百分点；住宅和商业服务用地占34.56%，比2008年提高了1.58个百分点。

　　耕地红线保住——截至2013年底，29个省份耕地保有量比2012年底减少0.30万公顷，耕地面积下降的趋势有所缓和，保障了国家粮食安全。

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　　发现问题

　　——少征土地出让收入，通过收入空转等方式虚增土地出让收入，土地出让收入违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等；一些地方和单位少支付、编造虚假资料套取或骗取征地拆迁补偿资金；一些地方土地出让收支核算不规范，存在滞留财政专户或直接坐支的问题。

　　——违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地；违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地；违规以租代征、改变规划条件等用地。

　　——地方自行规划建设城市新区，有的突破土地或城市规划，有的占用土地长期未用；有的地方违规审批设立开发区或自行扩大开发区范围；有的地区基本农田保护面积少于耕地保护目标责任书确定的考核量，有的地区划定的基本农田质量较差，部分土地整治项目存在补充耕地虚增数量、质量不达标和挤占挪用整治资金等问题。

　　整改行动

　　截至6月10日，纠正土地领域违法行为2.4万起，已严肃处理相关责任人员2500多人。

　　制图/王达

　　本版稿件来源：新华社