专家谈国企改革：须探索效率更高的控制力实现方式

　　关于公有制经济和非公有制经济

　　坚持和完善基本经济制度必须坚持“两个毫不动摇”。全会决定从多个层面提出鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力的改革举措。在功能定位上，明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；在产权保护上，明确提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度；鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。这将推动非公有制经济健康发展。

　　——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明

　　公与非公经济的八个政策突破

　　1、非公有制经济的地位

　　《决定》摘录：公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。

　　点评：只有打破垄断，让民企在市场环境下平等参与竞争，民企才能真正享受到改革开放释放的红利。

　　2、非公有制经济财产权如何保护？

　　《决定》摘录：公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

　　点评：这一新提法无疑让民营企业家更有安全感，让整个创业、守业环境更趋于法制化，长远来看有利于社会的和谐稳定。

　　3、 国企垄断会被打破吗？

　　《决定》摘录：国有资本投资项目允许非国有资本参股。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。允许混合所有制经济实行企业员工持股。

　　点评：拓宽了国有经济改革的空间，也拓宽了非国有资本进入国有经济改革的空间，重点是打破国企垄断。

　　4、从国有企业到国有资本

　　《决定》摘录：组建若干国有资本控股公司。

　　点评：国资委的职能可能会从之前的管企业转变为管资本。从国有资本角度入手发展混合所有制是非常有新意的国企改革战略。允许混合所有制的企业搞员工持股、管理层激励，有助于解决国有企业长期以来存在体制上的弊端。

　　5、我们都将成为国企的受益者？

　　《决定》摘录：提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

　　点评：此前国有资本划转社保基金比较少，力度不够大，此次在《决定》中明确提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，对改造国企的股权结构以及充实社保基金都有着积极的意义。

　　6、民营经济的幸福时光？

　　《决定》摘录：制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

　　点评：放开准入，大力发展民营经济是避免中国经济陷入“中等收入陷阱”，提升经济增长潜力的必然选择。

　　7、现在是创业的最好时机吗？

　　《决定》摘录：企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。

　　点评：放权给市场、放权给社会，激发创业热情，释放活力，中国可能会再次掀起下海经商、自主创业的高潮。

　　8、 你想开银行吗？现在有机会了

　　《决定》摘录：在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。

　　点评：放宽金融业准入，将为民营企业获得更多的金融资源创造条件，有效的缓解小企业融资难题。

　　人民论坛编辑部整理

　　三中全会的“有关表述”为国有企业下一步的改革确立了方向。

　　必须探索效率更高的控制力实现方式

　　从国有经济层面，深化改革的重点在于：要在坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的前提下，按照“服务于国家战略目标”和“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”优化国有经济布局。

　　首先，要正确理解公有制。十五大提出，“公有制”不仅包括国有经济和集体经济，也包括“混合所有制”经济中的国有成分和集体成分；“公有制为主体”是生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的要求，“主体”并不是指公有制经济的数量优势，而是在重要行业和关键领域上的控制力和影响力。这一判断，今天仍然是适用的。其次，“国有经济起主导作用”，也主要体现在国有经济的活力、控制力、影响力上。所以，无论是整个公有制经济还是国有经济，深化改革的核心都在于进一步明确：哪些是“重要行业和关键领域”？如何理解“控制力”？

　　对此问题，我们必须明确两个要点：第一，“重要行业和关键领域”中的一部分可能是“长期”重要和关键的，一部分可能是“阶段性”重要和关键的。十八届三中全会提出了“五个方面”，即：提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。个人认为，从长期看，国有经济主要应定位在提供广义的“公共品”上，主要包括：国家安全、重大公共服务等。除此之外的其他非“国计民生”的重要领域即一般产业领域，国有经济需要逐步收缩战线。第二，“控制力”有不同的实现方式，有一个合理的限度，并不是“全部”。即使对于公有制经济、国有经济必须“为主体”和“起主导作用”的重要行业和关键领域，也必须探索效率更高的控制力实现方式。因此，下一步深化国有经济改革关键在于根据新的定位进一步优化国有经济布局，按照“有所为、有所不为”的原则实现“有进有退”。我们既需要强大的国有经济，更需要强大的国民经济，这才是真正坚持“两个毫不动摇”。

　　国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府

　　从国有资本层面，深化改革的重点在于：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革；二是进一步完善国有资本管理体制和运营机制。

　　关于“混合所有制”，并不是这次全会上第一次提出的，但十八届三中全会从更高的层次对“混合所有制”进行了表述，认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。当前，按照“混合所有制”模式推进产权制度改革，关键在于以下三点：一是继续推进国有企业特别是大中型企业的公司制改革，实现国有企业的投资主体和产权多元化。个人认为，除了极少数真正关系到国家安全的那些行业，我们可以保留国有独资或国有全资之外，大多数可以适度降低国有股份的平均比例，这样既可以加强国有资本的杠杆效应，吸收更多的社会资本，同时又能改善治理结构，进而提高国有资本配置的效率。二是发挥国有资本的引导作用和杠杆效应，如“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，国有资本可以和非国有资本共同设立投资基金、项目公司，既增强国有资本的流动性，提高运营效率，也为非国有资本提供了更多的投资机会；三是要让国有企业和非国有企业平等竞争，在产权制度、市场准入、政府监管等方面一视同仁。

　　关于进一步完善国有资本管理体制和运营机制，我认为，主要有以下三个方面：一是按照“国家所有权”体系，进一步理顺政企关系，理顺所有者职能和公共管理职能。2003年国资委成立后在很大程度上解决了多头管理、“九龙治水”的问题，但目前的国有资产管理体制并不完善。如从管理范围看，金融国资、文化国资目前仍然是由不同部门管理，下一步是形成统一的国资管理体系，还是沿用现有的分类管理模式，需要进一步研究和探讨。

　　二是进一步探索国有资本的管理和运营模式，让国有资本有真正的权利人主体。此前，国资委实际上也探索成立了“国信公司”、“诚通公司”等资产运营公司，但由于多种原因，作用没有得到充分发挥。所以，这次三中全会再次强调要“组建若干国有资本运营公司”和“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，但也要科学规划，总体设计，不能搞“一刀切”，更不能“一窝蜂”。

　　三是实行分类管理、分类考核、分类改革。如果将现有的国有企业分为具有政策性、公益性的企业和完全竞争性领域的企业的话，下一步从国有资本管理体制改革的角度，要继续加强对前者的投入和支持，而后者则必须按照资源、市场、服务充分竞争的原则与非国有企业公平竞争。此外，对不同性质的垄断行业也要采取不同的改革办法，行政性垄断必须坚决打破，自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革。

　　四是加强国有资本经营收益管理。国有企业除了交税，还要分红给它的股东——政府。现在90%的国企都已经纳入这个范围，平均分红率在12%左右，当然这比世界上其他国家国有企业20%～50%的分红率还要低很多。下一步首先要将国有资本经营收益范围扩大，比如文化企业、金融企业等；其次要提高国有资本收益上缴公共财政比例，三中全会已经明确到2020年提到百分之三十；第三要实现全面共享，而不是现在绝大多数收益又再次回到国有企业；要通过公共财政，把国有企业收益更多运用于公共事业，特别是“用于保障和改善民生”。

　　国有企业建立现代企业制度，不少问题都与相关党政部门有关

　　从国有企业层面，深化改革的重点在于：继续推进现代企业制度建设。十八届三中全会强调“推动国有企业完善现代企业制度”，由此可见，国有企业改革必须把宏观层面的“管资本”改革和微观层面的“管企业”改革结合起来。

　　国有企业建立现代企业制度，首先是“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。当然，建立现代企业制度也不仅仅是企业层面的问题，不少都与相关党政部门有关，包括选人用人机制、薪酬体系、考核评价机制等。在国企高管的选聘方面，我们现在更多采用的是党管干部和市场机制相结合，兼有组织部门的考察和市场机制的考评，这是一种特殊的制度安排。不同于通过猎头公司在市场上寻找职业经理人，我国国有企业的高管具有双重身份，既是企业的经营者，又是某一层次的领导干部。这是一把双刃剑，好处和坏处都有。好处是他们作为领导干部有更强的责任心，更高的职业标准。但是，不好的地方是这两种制度如何很好地结合起来，确实需要不断地完善。干部选聘中也有“旋转门”的问题，就是政府官员和企业高管之间的角色互换，把做企业的经验带到政府部门，把政府管理的经验带到企业，这也是有利有弊。十八届三中全会提出，“要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”，为下一步推进现代企业制度建设指出了方向。

　　总之，十八届三中全会关于国有经济、国有资本、国有企业的不少表述都有新的突破、新的任务，为下一步国有经济布局的战略性调整、国有资本管理体制和运营机制的完善、国有企业建立和完善现代企业制度指明了方向。( 赵昌文 作者为国务院发展研究中心企业研究所所长)