学者称十八届三中全会开启行政体制内涵式改革

　　全党智慧达成共识

　　海内外对这次三中全会期待很高，决定内容和我的预期基本吻合。应该说经过长时间调研、讨论，全党智慧达成了共识。

　　《决定》透露的信息中，有六点值得关注：

　　第一，明确了未来全面深化改革的目标，也就是逐步完善社会主义制度。在这方面，有两个概念第一次提出，一是要进一步完善国家治理体系，二是要提升国家治理能力。这两个概念为完善社会主义制度总目标做了定位。

　　第二，此次提出的改革方案是全方位的，既不是经济的，也不是政治的，而是经济、政治、社会、文化、生态等五个方面的全方位改革。这沿袭了十八大的改革思路，是在十八大改革思路的基础上，提出了内涵更加丰富、内容更加详实的改革方案。

　　第三，此次三中全会的《公报》和《决定》特别强调注重法律权威、加快完善司法制度改革、保证司法独立、审查独立。中国要走社会主义法治道路，建设法治中国概念，这是一个新方向。我们要建立法治社会、法治中国，如果不树立宪法和法律权威，不能保证司法制度的公正性、独立性，社会公平就很难得到保障，所以这一点给我的印象非常深刻。

　　第四，在强调全方位改革的同时，特别强调完善社会主义市场体系，进一步把经济体制改革作为一个改革重点。过去我们只强调经济体制改革本身，而这一次强调在完善市场经济体制框架下，重点解决政府和市场关系的问题。在这个框架下，转变政府职能，进一步构建市场关系，是整个改革的核心点。

　　第五，在社会改革层面上，特别强调社会公平正义，加大改革力度，关注民生、医疗、教育、社会保障等，这都是当前老百姓最为关注的，也是三中全会前社会广泛关注的领域。我认为在这些能为普通老百姓带来实惠的领域，改革力度比较大。

　　最后，在组织架构上有了重大突破，成立中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会。过去主要是在发改委里讨论改革问题，而这一次在各方面达成共识的基础上成立中央全面深化改革领导小组，推进深化改革，这一组织构架上的创新影响深远。而国家安全委员会的设立意味着中央将全面综合处理国家安全问题，这对中国的长治久安具有非常深远的影响。总体而言，通过此次的三中全会《决定》透露出的改革信息，应该说是非常鼓舞人心的。

　　如何理解“推进国家治理体系和治理能力现代化”

　　国家治理体系包括由经济制度、政治制度、社会制度和文化制度构成的国家治理体系，体系是不是科学合理，是不是和现代化趋势相吻合，这非常重要。治理体系本身需要完善，应该朝现代化的方向发展。我们不可能搞倒退的制度，要与时俱进，跟上时代步伐，这是一个很宏大的改革命题。不管经济制度、政治制度、社会制度，还是文化制度，那些与现代化治理体系不吻合的内容都需要调整。

　　治理能力现代化，这是非常有内涵的提法。作为执政党也好，政府也好，如何低成本地治理国家，比如政府机构不要过于庞大，人员不能过多；政府的决策能力、执行能力，能不能与时俱进，实现经济社会发展要求；在信息化、网络化时代，执政党能不能适应互联网发展，具不具备相应的水平等。

　　行政体制改革面临的三个突出问题

　　此次改革的重要内容之一是行政体制改革，转变政府职能。我认为这是下一步全面深化改革的重头戏，因为完善社会主义市场经济体系是此次改革的主要内容，完善社会主义市场经济体系的核心就是减少政府对市场的不必要干预。

　　行政体制改革：以转变政府职能为核心

　　改革开放以来，我国已经经历了六次大的行政体制改革，并取得了重大成就。但我们应该清醒地看到，中国政府面临的问题依然很突出。全面深化改革，从上到下至少面临三大问题：

　　一是结构不尽合理。我们是计划经济政府转向市场经济政府，转型过程中，政府最大的特征是管理经济事务部门相对较多，分工较细，导致职能交叉，职能重叠，引发政事多门，多重管理。如何使政府结构更加优化是我们面临的第一个难题。

　　二是政府管理运行中还存在一些深层次问题，至少有四个：一是职能转变滞后。我们在1988年就提出转变政府职能的改革目标，经历了二十五年转变政府职能的历程，但是转变政府职能到现在仍然困扰我们。二是政府自身改革滞后。比如说“三公消费”，即公车消费、公务接待、公款出国就遇到了不小的困难。早在八十年代初期，有的地方就开始探索公车改革方案，到现在探索已将近三十多年，公车改革基本还没破题，老百姓不满意。三是行政审批过多过滥，在一定意义上变成了腐败的温床。任何一个国家都离不开审批许可，但相对而言，我们的审批过多，审批程序不规范，审批出大量的暗箱操作，审批出自由裁量权很大。事实上，我认为中国的行政审批结构是由计划经济转向市场经济过程中产生的怪胎，这个怪胎是要“吃人”的，我们有多少优秀官员一个个地在怪胎面前败下阵来。如何使审批更加合理科学是我们改革的重点难点。四是社会管理公共服务职能薄弱，我们欠老百姓的欠账还比较多，如医疗、教育、社会保障等。这些年来我们不断增加对民生的投入，但即使如此，我国现在用于民生的支出占整个公共财政支出的比重还不到30%，大概是发达国家的一半左右，这说明我们对老百姓的欠账还是比较多的。

　　三是政府行为长期得不到有效控制，老百姓不信任。主要是政绩工程、形象工程、弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出。现在是互联网时代，网络监督异军突起。面对庞大的网络力量，如果说政府在一些关键点上做得不好，或者不能让公众满意，得不到老百姓认可的话，则可能导致政府公信力下降。

　　六大举措助力转变政府职能

　　以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来改革目标主要有两个：一个是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设法治政府和服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。

　　从未来行政体制改革的重点来看，我们确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。确立的改革举措，都有很具体的改革选项和操作路径，这与过去行政体制改革虽然强调转变政府职能但很多情况下将之虚化形成了很大的差别，这次行政改革被认为是“内涵式改革”，也主要指这一点。

　　为了实现政府职能转变我们采取六大举措：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平，包括建立不动产登记制、公民代码制、组织机构代码制等三大基础制度。通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好的外部环境，提供优质的公共服务，保障社会公平正义上面来。

　　行政体制改革的四大难点值得重视

　　当然，在推进这轮行政体制改革中，我们也应清晰地看到转变政府职能的艰难性。认真研究转变政府职能，推进改革的难点重点，特别是阻力，就显得尤为重要。从目前我国政府的实际情况看，有四个难点值得重视：

　　第一是理念。至少有三个方面的公共治理理念需要重新认识：一是政府不是社会财富创造的主体，政府是营造环境的主体，只有企业和公民个人才是社会财富创造的主体。二是政府的权力受到严格的法律限制，法律不授权，政府无职权。如果政府官员没有这样清晰的法律意识，就可能出现权力滥用甚至与民争利的现象。所以说政府的权力和公民的权利在法律条文上是相反的。在法律条文里，规定老百姓都是不能做什么，但规定政府就是只能做什么。也就是说法律没有规定政府能够做的，政府都不能做，否则就可能出现越位错位问题。三是我们要建设的服务型政府，说到底是一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。

　　第二个难点是审批制度改革能不能到位。如果说行政审批制度改革不能到位，或只是走个过场，那恐怕我们很多改革内容都难以落到实处。

　　第三个难点是政府部门利益能不能得到有效遏制。中国一些政府机构现在出现了明显的权利部门化、部门利益化、利益个人化、个人利益被法定化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，转变政府职能、行政审批制度改革等都可能落空。

　　第四个难点是政府自身改革问题。比如说政府的公开性、透明度问题，“三公消费”的有效遏制问题，权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽人意。因此，必须要有壮士断腕的决心和勇气，改革才能有实质性进展。

　　以政府为重点的行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点

　　经过35年的发展以后，中国迎来了非常关键的历史转折点。

　　我称这个结构性转换时期为改革机遇战略转折期。过多依赖破坏环境资源的传统发展方式再也走不下去了，改革已经不能只靠经济改革。此次全会就提出，改革核心是解决政府和市场关系，经济改革起牵引作用，但必须转变政府职能。政府和市场两个方面，改革少了哪个方面都不可以。既要完善市场体系，又要转变政府职能，共同牵引改革。

　　以政府为重点的行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点：通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；而前端则促进政治要素改革，如反腐败的深入，司法公平、从严治党、转变作风等，同样也离不开政府自身改革的深入。所以说中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，也不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。

　　在我看来，全会对当前局势的判断是很严峻的。中国同时面对复杂的国际形势和繁重的改革任务，没有其他办法能够解决中国的问题，只有通过改革。在这个大背景下，中央提出全面深化改革的重大决定，这对未来中国经济发展，对中国人民产生的影响力，可能和当年十一届三中全会的影响力同等重要，而就中国所面临的局势而言，甚至更加紧迫。

　　(汪玉凯 作者为国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长，国家信息化专家咨询委员会委员，北京大学政府管理学院博导)