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南方日报:建立城乡统一的建设用地市场

2014年01月06日 08:47 来源:南方日报 参与互动(0)

  十八届三中全会的《决定》关于加快完善现代市场体系的章节里提出“建立城乡统一的建设用地市场”,这一决策的直接目的是为了将土地溢价的收益归还给农村和农民,以彻底解决目前各地在“土地财政”执行过程中农民利益过多受损的问题。但要实现政策制定的初衷,首先要处理好几个关键性问题。

  “城乡统一的建设用地市场”需要首先解决主体性问题,谈判主体是谁?拥有承包权、使用权的农民是否有权与开发商谈判?《宪法》第十条明文规定,农村的土地是农村集体所有,即主要是村民小组所有。农民的宅基地只有使用权,而一般没有市场上的转让权。按照市场经济的一般的法理,只有所有权,才可能衍生出转让权。除非得到所有权的主体授权,承包者才有可能获得转让权。因此,在没有得到农村土地的所有权主体即村民小组或村民委员会授权的前提下,农民是不能转让宅基地的使用权的。《土地管理法》对此也有明文规定。其他组织机构,包括国务院,也没有权利直接赋予农民这个权利。另外,集体在法理上具有谈判的主体权利,但是由于中央政府一再强调农民的“承包权”、宅基地的使用权“长久不变”,集体也不可能绕过农民,直接转让农民闲置不用的宅基地使用权。

  没有地方政府的统筹如何应对分散的谈判?农村的“建设用地”一般比较分散。两亩建设用地,可能分散在村庄里的七八个地方。但是,一个自然村庄,由于半数以上的农民外出打工,闲置的建设用地,确实大大降低了农村建设用地的效率。但是,企业显然无法利用这些极度分散的土地。并且,在流转过程中,与农户的挨个谈判也会非常困难。如果没有政府或其他社会势力介入,开发商根本无法支付如此高昂的谈判成本,以获得能够开发利用的整块土地。所以,今天的农村建设用地流转,一般还是离不开乡、村两级组织。

  这就产生了第二个问题,如果没有地方政府的统筹和介入,“城乡统一的建设用地市场”建成以后,谁来购买细碎的农村“建设用地”,尤其是边远地区的农村建设用地?

  如何实现建设用地的“增减平衡”?城乡建设用地与耕地有密切的关系。现在的情况是,城市建设需要占用耕地,农村农民建房、建厂也要占用耕地,这种双重挤压是导致耕地资源迅速减少的主要原因。耕地是粮食安全的物质基础,中央政府不能容许耕地的“18亿亩红线”被突破。这种背景就要求各地在工业化、城市化的进程中,要实现建设用地的“增减平衡”。这是《土地管理法》第四章的一个基本思想。正常的情况下,农村的建设用地,会随着农民城市化而逐渐减少。而城市的建设用地,会由于农民的城市化而逐渐增多。这种消长的结果,城乡建设用地保持平衡应该没有问题。并且还应该是减少的速度要快于增加的速度。最后,耕地总量其实会增加。其原因是,城市建设用地的效率,要明显高于农村建设用地。

  因此,在理论上,确实存在工业化、城市化与耕地保护之间的“刀刃路径”。但是,在很多地区,却很难实现建设用地的“增减平衡”。问题究竟出在哪里呢?

  重庆的“地票”经验值得研究总结,“地票”制度是重庆“统筹城乡综合配套改革试验区”的一个重要的经验。它首先容许农民和集体对闲置的农村建设用地进行复垦,然后可以获得“地票”。“地票”在土地产权市场上流转。流转收入的85%归农民,15%归集体。开发商在土地市场上购买了“地票”后,可以获得在城市的建设用地的同等面积的使用权资格。而城市建设用地规划是连片、整体性规划,这就迎刃而解地克服了农地的细碎性难题。按照重庆市长黄奇帆的说法,可以实现“耕地总量不变和建设用地总量不变”。同时,农民的权益也在城市化的过程中得到了比较公平的保护。因此,重庆的“地票”经验,很值得研究总结。但重庆市政府并不是让农民或集体直接与开发商谈判,而是一定要通过官办的“重庆农村土地交易所”。这是否“城乡统一的建设用地市场”呢?

  看来,由于中国严峻的农地资源约束,改革难以回避政府的统筹与“枢纽”作用。关键是政府应该如何做得更好。(胡靖 作者系华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授)

【编辑:吴涛】

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