聚焦农村土地确权登记：要“确”到农民心坎上

徐 骏绘

　　全国政协双周协商座谈会聚焦“农村土地确权登记”——

　　土地确权 要“确”到农民心坎上(协商之路)

　　土地权益，一直是农民最为关心的问题。党的十一届三中全会后，我国农村确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度，极大地调动了农民的积极性。如今30多年过去，随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题，造成大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。

　　中央从深化农村改革全局出发，作出了进行农村土地确权登记颁证的重大决策。为做好这项工作，党的十八大、十八届三中全会和连续六年来的中央一号文件都提出了明确要求。土地确权事关亿万农民群众的切身利益，如何把这项工作做到农民的心坎上？土地确权工作中还存在哪些问题，如何解决？日前，全国政协召开双周协商座谈会，围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。

　　加紧制定相关法律，明确土地权属

　　进行农村土地确权，得先确定哪些人具备农村集体经济组织成员资格，这是取得土地承包经营权的主要依据。但是在农村人口呈多元化发展的趋势下，这个看似简单的问题，在实际操作中却争议颇大，成为目前确权登记工作中普遍遇到的难题。

　　“当前，农村集体经济组织成员身份的认定，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，‘乡土’气息较浓。”全国政协常委何丕洁在调研中发现，目前农村集体经济组织成员资格的认定，一般以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，但在某些特殊人群的身份认定上却存在较大差异，如外嫁女、上门婿、超生子女、服刑人员以及取得非农业户口并纳入城镇社会保障体系的原成员等，由此引发的矛盾较为突出，不利于确权登记工作的顺利推进。

　　“究其原因，主要是我国法律尚未对‘农村集体经济组织成员’概念以及其资格的认定问题给出具体解释，造成相关法规条文的不具体和不可执行性。”何丕洁说。

　　全国政协提案委员会副主任傅克诚也赞同何丕洁的说法，“国家层面至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确，部分农村集体资产产权模糊、管理不善，已是比较突出的问题，直接影响土地确权登记工作。”为此，傅克诚建议，国家应当抓紧制定出台农村集体经济组织法，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格。“鉴于立法过程很长，为满足当前土地确权登记需要，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。”傅克诚说。

　　全国政协常委陈锡文认为，除了适时制定出台农村集体经济组织法外，还需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。“明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法，不少地方早就存在，受到农民群众的普遍欢迎。”陈锡文说，现在更需要在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。

　　充分依靠群众智慧，解决“争议土地”矛盾

　　完成土地确权登记，还有一个前提是要对农民的土地进行精准的实测。但是在调研中，委员们发现，农村土地二轮承包开展以来，一些地方土地承包关系调整过于频繁，一些耕地征收后没有及时在权证上做出变更，造成目前农民实际承包的土地面积与二轮土地承包权证上的面积不一致。因此，在土地确权过程中，由此而引起的争议纠纷屡屡发生。

　　全国政协常委陈章良在调研中发现，目前，各地对于农民开垦出的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”如何确权，尚无统一具体的政策。虽然实际操作中依然由开垦的农民继续进行耕作，但目前各地对于农民开垦出的“四荒地”并不予确权发证。有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证？自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种？

　　已经退地进城的农户，能不能返回农村要求权利？这是全国政协委员胡汉平关心的问题。“《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，‘现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件’；而《中华人民共和国农村土地承包法》则规定‘对全家迁入设区的市转为非农业户口的，应收回土地承包经营权’，两者之间表述明显不一致。”胡汉平建议，在修改《中华人民共和国农村土地承包法》时，应当将进城农户是否获得社会保障作为是否收回承包地的唯一条件，“获得了就可以收回、未获得就不可以收回。”

　　“二轮承包以来，各地农村实行‘增人不增地、减人不减地’的政策，导致相当一部分人没有分到承包地，由于土地确权后，承包关系将长久不变，有些农民对此反应很强烈。”全国政协委员温雪琼建议，中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件对此加以指导约束，另一方面也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下，发挥村民自治组织的作用，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程，丰富纠纷解决机制的原则。

　　“政府在确权登记工作中主要应加强政策引导和进行监督管理，而不是越俎代庖自己去做这项具体工作。”陈锡文说，比如可以由村民选举产生由了解本村土地承包情况、有威望的老同志成立理事会，协商调解相关矛盾，政府则负责引导和监管。

　　“农民的主动积极参与是确保土地确权工作质量的重要一环。政府应该把动员农民的广泛参与作为土地确权工作的重要方面，提高农民自觉参与的积极性。同时，各级政府做好土地确权工作的经费预算保障，确保土地确权工作顺利开展。”全国政协委员郭晋云说。

　　稳定土地承包关系，保持“长久不变”

　　1998年开始的农村土地二轮承包，明确了我国农耕地的承包期为30年。此后，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》也都对30年的耕地承包期予以明确。十七届三中全会以后，中央有关文件多次提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，不再限定农村土地承包经营的缔约期限，而采用“长久不变”的新表述。

　　委员们在调研中发现，在土地确权登记工作中，基层干部群众对“长久不变”的具体含义不甚清楚，想法不一，做法各异。以至于群众提出的这方面问题让不少基层干部不敢正面回答。

　　根据陈章良的调研，目前各地对土地承包关系“长久不变”的理解主要有以下几种：一是延续1998年二轮承包时的30年期限不变，即1998—2027年；二是从新颁证年份算起，往后延长30年，如陕西一些地方承包期限表述为2013—2042年；三是认为家庭承包关系长久不变指的是在30年承包期之后，再往后延期30年，实质上就是永久不变。

　　“‘长久不变’的原则迄今尚无法律表达，所有原来法定承包期内不予变动的各项权利，在‘长久不变’的范围内是不是也一概不予变动，尚待明确。”北京大学教授周其仁说，当前，一些地方坚持“增人不增地、减人不减地”，另一些地方则在承包期内定期或不定期依人口变动调整承包地，实际上难以实现长久不变。

　　“农户承包经营权要真正做实为长久不变的财产权，还有不小的思想层面和实际层面的困难。建议坚持长久不变的政策方向，鼓励探索终止因农户人口变动而调整承包地的做法，逐步把原来由小块土地承担的保障功能，转为由农村社保和低保来承担，进一步解放农村土地和劳动力。”周其仁说。

　　“今年中央一号文件已经明确提出要‘抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式’，我认为‘长久不变’应分阶段实现。”傅克诚建议，在第二轮承包到期后，对历史遗留问题太多、确需调整的地方，应允许在严格调整程序的条件下“大稳定、小调整”，保持政策的连续性。(本报记者 李昌禹)