反垄断法需加入公平竞争审查内容

　　□　王先林

　　我国反垄断法在近十年的实施中已经初步发挥了其规范市场竞争行为,维护自由公平的市场竞争秩序方面的积极作用,促进了我国的经济改革和发展。尤其是2013年以来,反垄断法实施力度不断加大,一大批典型案件得到了有效处理。例如,深圳市中级法院和广东省高级法院对中国华为公司诉美国交互数字公司案的判决,国家发改委对美国高通公司高达60多亿元的反垄断罚款,国家工商总局对利乐公司6.77亿元的反垄断罚款并正式启动对美国微软公司的反垄断调查等。

　　我国的反垄断行动受到了国内外的广泛关注,我国也成为世界上最重要的反垄断管辖区之一。

　　反垄断执法取得重要成果

　　我国反垄断法自2008年8月1日实施十年来,国务院反垄断执法机构包括商务部、国家发改委和国家工商总局,分别在经营者集中的反垄断审查、价格垄断行为查处和非价格垄断行为查处方面进行了积极的探索,取得了重要的执法成果。截止到2018年上半年,商务部共收到经营者集中申报案件2200多件,其中绝大部分是无条件批准,禁止2件,附条件批准36件。全国发改和物价部门累计查处各类价格垄断案件200多起。全国工商和市场监管部门共立案查处涉嫌垄断案100件,结案55件,中止调查4件,制止滥用行政权力排除、限制竞争行为41起。其中,总局授权立案查处18件涉嫌垄断案,制止滥用行政权力排除、限制竞争行为13起。此外,各级人民法院受理的垄断纠纷案件也超过了400件。

　　需加入公平竞争审查内容

　　反垄断法实施十年来在取得明显成效的同时,也反映出其存在的一些问题,这除了在实施过程中的一些问题外,主要涉及法律本身的修订完善问题。目前,该法的修订工作已经列入了有关立法计划的议事日程,国务院反垄断委员会启动了修订的研究工作。这方面涉及的问题也很多,就宏观层面而言,尤其需要强调以下问题。

　　加入竞争政策基础性地位和公平竞争审查的内容。近年来,竞争政策不仅受到学界的关注,而且也越来越受到国家的重视。2015年10月12日,《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”；2016年6月,国务院又印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,要求建立公平竞争审查制度,防止出台新的排除、限制竞争的政策措施,并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法。这些预示着竞争政策以及作为其重要实施路径的公平竞争审查制度在我国社会主义市场经济发展中将会发挥越来越重要的作用,同时也要求将其正式上升为一项基本的法律制度。

　　比较可行的选择是在修订反垄断法时增加这方面的内容,建立起这方面若干基本的制度规则,具体的规则可由国务院制定相关的实施条例去建立。这样有利于在我国形成以反垄断法为核心的竞争政策体系。

　　推动权威高效执法体制建立

　　对反垄断执法机构的规定一直是我国制定反垄断法过程中的重点和难点问题,备受各方关注。反垄断法最后规定了所谓的“双层次多机构”的执法体制,即国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,并规定了其履行相应的职责,同时,国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(统称国务院反垄断执法机构)依照该法规定,负责反垄断执法工作,国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照该法规定负责有关反垄断执法工作。

　　根据2008年国务院有关机构的“三定”方案,国家工商总局、国家发改委和商务部分别负责相关的反垄断执法工作。这样的反垄断执法体制当然有其多方面的形成原因,但是其无疑会带来许多问题,反垄断法的有效实施面临着多方面的挑战,各方面也不断呼吁进行完善。根据今年的《国务院机构改革方案》,国务院反垄断执法机构终于可以在新组建的国家市场监督管理总局的平台上实现了统一,国务院反垄断委员会的具体工作由国家市场监督管理总局承担。反垄断执法机构的统一是完善我国反垄断执法体制非常重要的一步,但还不是全部,今后需要在此基础上进一步提高该机构的地位和增强其权威性,以便更好地提高执法效率,强化执法效果。

　　完善我国反垄断法程序制度

　　反垄断执法程序制度是反垄断法律制度中不可缺少的组成部分。反垄断法第六章专门规定了对涉嫌垄断行为的调查,确立了垄断案件调查的基本程序制度,在反垄断法其他部分的制度中也有与调查程序直接相关的内容。由于反垄断法规定的程序规则相对比较简单,而程序规则与公正和效率等基本法律价值的实现直接相关,也涉及到反垄断执法机构具体行政行为的合法性问题,因此需要对有关垄断案件调查的程序规则进一步进行细化。这方面,原来的三家反垄断执法机构已经出台了一些比较细化的程序规则,但是,这些程序规则存在层级不高和相互不够协调的问题,如三家机构在反垄断执法的授权模式和宽大处理的具体规则等方面就不完全一致。随着三个反垄断执法机构整合为一个,这种不一致的情况即可消除。今后需要通过修订法律来加强和细化我国反垄断执法的程序规则,并在此过程中进一步加强执法决定程序的中立性和程序的参与性和公开性,以确保在法治的基础上有效实施反垄断法。

　　(作者系国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授)