环境污染事故以罚代刑成阻碍生态文明建设"重弊"

制图／李晓军

　　★环保司法面临着多重困境，原因比较复杂。首先是法律制度缺失的困境，“摸着石头过河”已经很多年，仍然处于“无章可循”境地

　　★目前大多数地方司法机关出台的类似文件或措施，都只能停留在“表态”和“口号”上，并不一定真正能受到地方政府的欢迎

　　★“两高”刚刚发布的司法解释，结合办理环境污染刑事案件取证难、鉴定难、认定难等实际问题，对有关环境污染犯罪的定罪量刑标准作出了新的规定，是人民法院、人民检察院充分发挥刑事司法职能，积极回应人民群众关切的一项重要举措

　　□视点关注

　　本报记者丁国锋

　　近期，地表水、地下水污染、大气PM2.5、土壤重金属污染等环境污染事件，以及非法捕猎盗猎、滥采滥伐矿产林木等环境资源违法案件频频被媒体曝光，凸显出环境执法力量不足、执法手段缺失、执法和惩处不到位等问题。

　　《法制日报》记者在采访中发现，与地沟油、病死猪肉、毒奶粉等危害食品安全案件进入刑事司法惩处迅速增长的比例相比，同样严重侵犯公众健康权甚至造成环境公共安全事件的肇事企业和个人，却鲜有被以“重大环境污染事故罪”(1997刑法规定罪名)或“污染环境罪”(2011年刑法修正案八的罪名)被提起公诉，最后被判处刑罚的。其中，江苏以上述罪名被处以刑罚的15年间仅有17人，而检察机关提起的环境公益诉讼案件仅1起。

　　《法制日报》记者为此进行了采访调查。

　　重大环境污染事故鲜有入刑

　　2012年2月29日至同年3月6日期间，江阴长盛化工有限公司先后4次将废铁泥合计187.75吨交由他人擅自处理。这些废铁泥被倾倒在常州西夏墅镇一农村料场，造成环境严重污染。查处中，江苏省常州市环境监测中心现场采样检测认定废铁泥为“极毒物质”，属于危险废物。经过估算，处理这批污染物费用共需91.7万元，污染土壤的修复资金则高达40万元。虽然在常州市新北区人民检察院支持下，由常州市环境公益协会对长盛公司提起了民事诉讼，审理中双方在法院主持下达成和解协议，但该案至此的司法惩处之路“戛然而止”，企业没有得到任何刑事处罚。

　　在江苏省环保厅公布的2011年10起重点环境违法案件中，有7起系污水处理厂违法事件。其中，射阳县园区污水处理厂的治污设施虚假运行，废水直接稀释排放，被检测出COD超标12.95倍、氨氮1超标11.6倍；如东洋口港化工园区内的南通泰禾化工有限公司污水处理设施停运，厂区两处废水塘内水体COD分别超标12.95倍、14.3倍，污水处理站排口悬浮物超标10.6倍；沭阳县沂北化工园区污水处理厂治污设施长期不正常运行，化工废水直排江苏入海水道新沂河。

　　然而，在通报中，这些企业要么被关停整改、处以罚款了事，要么企业负责人停职检查，公开检讨，无一例进入司法程序追究。

　　据江苏省高级人民法院一份统计数据显示，截至2013年3月，全省在1997刑法颁布后的15余年内，仅有17人被司法机关以构成重大环境污染事故罪问责，年均仅为1人。

　　执法与司法存在严重脱节

　　记者查询国家环保部网站了解到，2010年《全国环境统计公报》显示，全国作出环境行政处罚决定的数量为116820起，而作出判决的环境犯罪案件仅11起，不足万分之一。

　　江苏省环保厅提供给《法制日报》记者的数据则显示，自2008年国务院八部委《关于继续深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》出台以来，江苏环保监察执法力度明显增强，从2008年至2012年的5年间，共立案查处的环境违法企业达到了14455家，其中重点环境违法案件被挂牌督办的达1821家。

　　在污染问题一度十分严重，曾经遭受到“太湖蓝藻”事件“袭击”的无锡市，近年来每年环保部门处理的各类环境违法案件数达3000多件，而自2008年无锡市中级人民法院成立环保审判庭以来，非直接利害关系人提起的环境“公益诉讼”，仅为6件。

　　江苏省人民检察院公布数据还显示，近年来全省查办的重大环境污染事件背后的贪污贿赂案件36件36人，渎职犯罪为21人。其中2010年以来检察机关开展的环保公益调查29件次，支持环保公益诉讼的仅2件，其中仅1起是由检察机关直接提起的环保公益诉讼案件。

　　此外，江苏省高级人民法院2006年至2010年全省审理的环境污染损害赔偿案件达502件，其中304件系以调解撤诉方式结案。进入检察机关公诉环节，直至刑法追究的案件数量，显然只是凤毛麟角。

　　据了解，为了推动“行政执法与刑事司法相结合”，2009年江苏省检察院与省政府有关部门建立了“两法”衔接信息共享平台，为行政机关依法及时移送涉嫌犯罪案件提供信息支持。然而据记者了解，该信息平台目前处于“闲置”状态。

　　2013年6月18日，江苏省人民检察院副检察长范群在新闻发布会上，正式向媒体公布了《关于充分发挥检察职能作用服务和保障生态文明建设的意见》。

　　“意见”不仅强调了将切实加强诉讼监督，“加强与公安机关刑事案件发案、立案、侦破、撤销案件的信息共享平台建设，及时掌握有关部门执法情况，切实防止有案不立、有罪不究问题的发生”，同时还指出，将“重点监督纠正有罪判无罪、量刑畸轻畸重等问题”。

　　“意见”还强调，将推动建立完善环保联动执法监督工作机制，切实纠正“以收取排污费等名义不移交刑事案件、以行政罚款代替刑事责任追究”等突出问题。

　　记者了解到，目前大多数地方司法机关出台的类似文件或措施，都只能停留在“表态”和“口号”上，并不一定真正能受到地方政府的欢迎。在污染严重的苏北个别县市，还出现了主要领导出面“掩护”、“开脱”环保违法行为的问题，甚至是媒体采访报道都困难重重。

　　而上述措施能否起到预期作用，还有待观望。

　　环保专业审判组织是去是留

　　《法制日报》记者了解到，“太湖蓝藻”事件爆发1年后，2008年无锡市中级人民法院在江苏成立第一个环保专业审判庭，辖下的基层法院普遍建立了环保审判合议庭。

　　但与目前昆明市中级人民法院、贵阳市中级人民法院等全国3家中级法院成立的环保庭出现的状况一样，无锡市两级法院仅立公益诉讼案件6起。与目前国内庞大的环境执法数量相比较的是，全国大多数专业审判组织却处于“无案可审”的境地，不得不抽出人手去办理其他民事、行政案件。

　　“成立专业审判组织的目的就是‘有案可办’,案件稀少，就会陷入不知何去何从的尴尬。”无锡市中院环保审判庭庭长赵为民说。

　　“环保司法面临着多重困境，原因比较复杂。”赵为民分析说，首先是法律制度缺失的困境，目前全国还没有一个环保司法的专门规定，在省级以上还没有如何审理环保案件的司法解释或指导性文件，高院以上还没有成立对应的审判组织，“摸着石头过河”已经很多年，仍然处于“无章可循”的境地。

　　赵为民说，一般老百姓发现环境污染后，习惯第一时间向环保执法部门举报，很少想到司法机关，这与民众通过司法途径打击环境违法的意识薄弱存在较大关系。

　　“环境修复责任”或成新话题

　　《法制日报》记者了解到，“环境修复责任”，实际上还是一个很新的司法话题。目前行政机关处理中仅仅是罚款，行政处罚后，由政府“埋单”治理，不少地方财政为此“不堪重负”。

　　在一些片面追求GDP政绩观的错误思想指引下，江苏不少县市政府各项指标全线上浮的背后，却面临着难以有效治理河道污染、地下水污染和土壤污染问题。“环保污染欠下的债，或许会由下一代承担。”一位环保人士认为。

　　记者还了解到，由于目前大部分的环境案件诉求都集中在“停止违法行为”、“承担损害和环境修复民事责任”两个方面，在司法实践中又遇到了如何评估损失的难题。

　　“法院判决必须有过硬的评估依据，而且能获得各方认可，但实际上在无锡还没有一家专业、权威的评估组织。一个水污染问题，是修复1公里还是10公里，是1年内还是10年内，在技术界定上还存在很多困难。”赵为民说。

　　据了解，目前不少发达国家采用了环境污染治理代理人制度，当污染者没有能力修复环境时，由专业代理机构委托执行，产生的费用由污染者承担，但目前国内尚无此类组织出现，且在运作中还会存在信任度底、费用评估难等现实困境。

　　而一些企业有破坏能力却无修复能力，进入司法程序一旦被判决承担“环境修复责任”，往往会面临“倾家荡产”的问题，无疑会给发展中的县市领导者带来极大的压力。

　　记者在采访中还发现，取证难也是一大问题。而与水环境污染取证难对应的，大气污染案件目前由于取证更难，还处于“零发案”阶段，而且这种状态将在一定时期内长期存在，显然与目前突出的大气污染现状严重错位。

　　党的十八大将生态文明建设纳入了“五位一体”中国特色社会主义建设事业的总体格局，对新时期环境保护和生态建设提出了更高要求。要达到生态建设的目标，在环境执法、司法领域的改革“迫在眉睫”。

　　成立环保专门法院呼声显现

　　无锡市中院相关负责人认为，虽然司法案件稀少，但司法机关延伸职能，积极介入预防，不失为一条新路。5年间，无锡已有至少80起案件通过法院寻求司法帮助，如执行和取证、下达禁止令等。

　　与此同时，有关成立环保专门法院的呼声开始在司法界出现。

　　江苏省高院院长许前飞在接受《法制日报》记者采访时说，建议国内有条件的地区尝试建立专业法院集中管辖，一方面可以打破地方保护主义障碍和环境司法保护消极现象，同时也有益于促进公众环保意识提高，形成用法治手段打击环境违法犯罪，处理环境纠纷的意识，对生态文明建设真正起到积极作用。

　　记者发稿前获悉，6月18日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式对外公布，并将于6月19日起实施。最高人民法院新闻发言人孙军工介绍，“解释”结合办理环境污染刑事案件取证难、鉴定难、认定难等实际问题，对有关环境污染犯罪的定罪量刑标准作出了新的规定，是人民法院、人民检察院充分发挥刑事司法职能，积极回应人民群众关切的一项重要举措。