评论：防治大气污染应构建区域排污权交易市场

　　编者按

　　我国虽然在部分城市进行了排污权交易试点，但尚未建立跨区域的排污权交易市场。如何打破地域界限建立更大范围的排污权交易市场？建立区域排污权交易市场还有哪些基础性工作要做？本版特约相关专家阐述如何构建长三角大气污染物排污权交易市场，以飨读者。

　　所谓排污权交易，是指在污染物排放总量指标确定的前提下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利可以像商品那样被买卖，以此来进行污染物的总量控制，最终达到减少污染物排放量、保护环境的目的。

　　长江三角洲是我国经济增长速度最快、人口密度最大的区域之一。然而，在经济快速发展的同时，各种污染物的排放总量也在逐年增长，大气污染特别是SO2污染等问题在长三角区域已经非常严重。实践证明，仅靠传统的命令控制模式即收取排污费的方式来控制污染还远远不够。引入市场机制，通过排污权交易来控制大气污染物的排放总量，已经成为长三角各地方政府为解决空气污染问题正在尝试的一个新途径。

　　长三角构建排污权交易市场的必要性

　　■阅读提示

　　是提高环境保护效果的需要；是提高排污权交易市场运行效率的需要；是实现区域可持续发展的需要；是提高企业减排积极性的需要。

　　长三角地区的经济、社会发展特征，决定了其有必要建立排污权交易市场。

　　首先，建立排污权交易市场是适应大气污染物传播特点，提高环境保护效果的需要。

　　长三角各地在地理位置上都处于长江下游、东海之滨，生态环境联系异常紧密。长三角某一地方排放的污染物可以通过河流、空气等途径传播到其他地区，尤其是SO2等大气污染物。长三角大气污染物排污权交易市场的构建就是把长三角作为一个整体，根据国家和长三角各地方的大气污染物的减排目标，设定长三角大气污染物排放总量，在此基础上，为各排污单位发放排污许可证，允许其对剩余排污权进行交易。这样就可以从总体上控制长三角区域的大气污染物排放量，提高区域环境保护效果。

　　其次，建立排污权交易市场是扩大排污权交易的市场范围，提高排污权交易市场运行效率的需要。

　　目前，全国很多城市开始了排污权交易的试点，但从这些排污权交易市场的运行效果来看，并不尽如人意。其中一个重要原因，就是排污权的市场规模较小。由于参与交易的企业数量较少，企业削减能力有限，从而导致了交易市场的规模过小，甚至在排污权二级市场出现“零交易”困境。

　　排污权交易市场的范围越大，其优化配置环境资源的能力就越强。所涉及的污染源越多，不同污染源边际削减费用存在显著差异的机会就越多，需要对排污权买进或卖出的机会就越多，存在排污权交易的必要性与可能性也就越大。因此，扩大已有大气污染物排污权交易市场的范围，构建覆盖整个长三角的大气污染物排污权交易市场十分必要。

　　第三，建立排污权交易市场是缓解长三角环境污染压力，实现区域可持续发展的需要。

　　近年来，长三角空气环境质量不容乐观。从2012年~2013年区域内多次发生空气污染甚至重度污染的情况。2012年，江苏省全省省辖城市酸雨平均发生率为36%，降水年均pH值为5.04，酸雨年均pH值为4.58。浙江省降水pH年均值为4.45，69个县级以上城市中67个被酸雨覆盖，其中重酸雨区有23个。上海全市降水pH平均值为4.64，酸雨频率为80%。酸雨对人体健康、生态系统和建筑设施都有直接和潜在的危害。此外，无锡、上海、杭州都是著名的旅游城市，城市环境质量的高低直接关系到居民收入和经济增长。因此，控制大气污染，改善空气质量，已经成为长三角各地方政府刻不容缓的任务。除了已经采取的各种污染控制手段外，构建长三角排污权交易市场，通过排污权交易的方式降低污染物的排放总量，也是长三角各地正在尝试的新途径。

　　第四，建立排污权交易市场是弥补传统排污收费制度的不足、提高企业减排积极性的需要。

　　排污收费制度是指对向环境排放污染物或者超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据相关法律规定征收一定的费用。这项政策在一定程度上有效地促进了污染治理和新技术的发展，对于降低大气污染物的排放量起到了一定的效果。但是排污收费制度是一种典型的命令控制式的治污模式，企业只是被动地接受政府的规定，其本身缺乏主动降低污染物排放量的积极性。而排污权交易制度是一种基于市场的环境管理手段，可以充分调动企业自身控制、治理污染、降低污染物排放量的积极性。排污者可在排污权交易市场，从其利益出发，自主决定污染治理程度，然后买入或卖出排污权，从而实现资源的最优配置。可见，排污权交易可以弥补排污收费制度的不足，提高企业的治污积极性。

　　构建长三角区域排污权交易市场的可行性

　　■阅读提示

　　长三角地区经济基础雄厚、环境监测水平领先、法律制度较为完备、有国内外排污权交易的成功经验可供借鉴。

　　长三角地区经济基础雄厚、环境监测水平领先、法律制度较为完备、有国内外排污权交易的成功经验可供借鉴，这些基础条件为其构建区域排污权交易市场提供了可能。

　　一、经济发展水平接近，基础雄厚

　　长江三角洲区域是我国最大的经济核心区之一，是全国经济发展的领跑者。从2003年开始，长三角经济区生产总值在全国GDP总量中的占比一直超过20%，而且各地经济发展水平比较接近。这些条件使其能够有足够财力加大环保投资、建立和完善环保监测设施、探索更先进的污染控制手段。这就为长三角在运用市场机制来解决环境污染问题，即建立一体化的大气污染物排污权交易市场、实现资源的优化配置方面奠定了一定的物质基础。

　　二、环境监测水平领先

　　排污权交易一体化要求区域内拥有完善的环境监测技术和设备，才能准确计算出排污单位的污染物排放量，进而对其剩余的排污权进行交易。

　　长三角地区的环境监测技术和设备全国领先，区域的大气污染物排放的重点企业都已安装了在线监测设施。较完备的大气污染物在线监测系统为构建长三角大气污染物排污权交易市场奠定了技术基础。

　　三、法律制度较为完备

　　从上世纪80年代开始，国家和地方各级环保部门先后出台了一系列规范排污权交易的法律、法规。2000年9月，《大气污染防治法》第二次修订稿开始执行，第一次明确了总量控制与排放许可证的法律地位。原国家环保总局在2004年7月14日公布实施了《排污许可证条例》(征求意见稿)，为全面实施排污许可证制度做好了政策准备。

　　除国家层面的法律制度外，长三角各地也纷纷出台地方排污权交易法规。例如，江苏省出台了《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》；浙江省政府制定了《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。上海市目前也正在研究制定《上海市主要污染物排污权交易试行办法》。上述法律法规的出台，使长三角大气污染物排污权交易具备了一定的法律基础。

　　四、国内外排污权交易的成功经验可供借鉴

　　排污权交易的最早实践起源于美国，并在20世纪90年代得到全面推广，取得了巨大的成功。随后，澳大利亚、加拿大、德国等西方国家也对排污权交易制度进行了积极、有效的探索，并取得了一定的效果。

　　我国1994年在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳6个城市开展了大气排污权交易的试点，取得了初步经验。2002年，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州7省市开展了SO2排放总量控制及排污权交易试点。2007年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙江省嘉兴市挂牌成立，标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化。国内外排污权交易的实践，尤其是长三角区域已有的排污权交易实践，为长三角区域大气污染物排污权交易提供了宝贵的实践经验。

　　长三角排污权交易市场的制度体系建设

　　■阅读提示

　　交易市场主要由排污权总量控制与初始分配、排污权许可证发放管理、排污权储备交易和污染物排放的监督监测4个子系统构成。

　　长三角大气污染物排污权交易市场主要由以下4个子系统构成：排污权总量控制与初始分配子系统、排污权许可证发放管理子系统、排污权储备交易子系统和污染物排放的监督监测子系统。

　　一、总量控制与初始分配子系统

　　长三角各省市应根据大气污染控制目标，确定整个长三角区域大气污染物的排放总量。

　　排污权的初始分配方式主要有3种：无偿分配、定价出售和拍卖。公开拍卖的方式所形成的排污权交易价格比较合理，应该是长三角排污权初始分配的主要方式。但是与定价出售的方式一样，这种模式也会增加企业的负担，不容易被企业接受。因此，在排污权交易市场构建的初期，应该以免费分配为主、公开拍卖为辅，逐渐过渡到以公开拍卖为主。

　　二、许可证发放管理子系统

　　排放许可证必须包括排放口的情况、允许排放量、监控措施、报告制度以及相关的法律责任。排污许可证的期限可以设为5年，因为这与各城市5年发展规划的期限相一致，便于根据规划的调整来调整排放许可证的总量。

　　三、排污权储备交易子系统

　　排污权的储备交易子系统主要由交易主体、交易客体和市场中介构成。从广义的交易角度来看，市场主体主要由政府、排污单位、社会公众等组成。在排污权交易市场建立之初，社会公众参与度可能较低，主要是由排污单位之间进行交易，政府也可以根据环境控制目标参与排污权交易。长三角大气污染物排污权交易市场建立之初，可以把SO2的排污权作为交易对象，然后进一步扩展到CO2、NOX等大气污染物。另外，排污权交易需要一个专门的中介机构。长三角大气污染物排污权交易市场应依托上海环境能源交易所，建立排污权交易的电子平台。

　　四、污染物排放监督监测子系统

　　排污权交易的监督监测必然需要采取多种手段，并做到相互配合，综合运用，才能达到优化环境资源配置、保护生态环境、促进经济社会和谐发展的目的。这些手段主要有：

　　法律手段。一方面，长三角地方人大应积极对长三角大气污染物排污权交易进行立法，确保排污权交易有法可依；另一方面，要根据环境保护法律法规和标准，对排污权确定、交易、使用的全过程实施监督管理。

　　行政手段。长三角排污权交易涉及地方政府、环保部门、排污单位、群众等多方利益，目前情况下，只有通过政府机关做出带有强制性的规定，才能协调各方关系，并运用行政措施对排污权交易进行调控管理。

　　经济手段。经济手段主要包括利用市场机制调节排污权的供求关系、通过客观经济规律确定排污权交易费用、运用经济杠杆限制污染物的排放等。

　　技术手段。排污权交易特别是污染物排放监测需要借助多学科技术手段。例如，排污单位应安装连续排放在线监测系统。

　　霍艳斌 作者单位：上海金融学院经济系