回应民众的关注与期待

　　“违法成本低、守法成本高”的怪圈应该如何打破？公民环境权是否应该纳入立法？环境公益诉讼的主体应该怎样限定？围绕诸多环境热点问题，十二届全国人大常委会第五次会议第三次审议《环境保护法修订案(草案)》(以下简称《草案》)，参与审议的人大常委会组成人员就相关环境问题纷纷发表了自己的看法并提出许多建设性意见。

　　要强调提高违法成本

　　“《环境保护法修订案(草案)》(以下简称《草案》)在法律责任方面还很不给力。”侯义斌委员认为，目前环境污染问题严重，但环境违法成本低，所以应当在《环境保护法》的法律责任中提高环境违法成本，然而目前《草案》在有关法律责任方面仍显不足。

　　侯义斌说，例如，《草案》第五十五条针对在环境污染方面实施非常恶劣的行为提出：尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。

　　对此，侯义斌提出，在环境保护责任问题上，我国《治安管理处罚法》不会有非常明确的规定。他认为，在专门的《环境保护法》里没有提出相应责任，也没有相应的处罚标准，反而依据《治安管理处罚法》进行处罚，这样的做法是不合适的。

　　此外，侯义斌还指出，在《草案》通篇的法律责任里，从经济处罚的角度来看，仅第五十八条规定提到“主管部门处以一万元以上十万元以下罚款”，除此之外，《草案》中没有更具体、更高的经济处罚额度。侯义斌指出，在整个法律责任当中，我们能看到的经济处罚额度，最高的就是10万元。

　　再有，《草案》第六十二条规定，“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”

　　对此，侯义斌认为，有人违法了，我们却要拿另外的法律作为处罚的依据，这有点不可理解。他建议，在这次法律修订过程当中，对法律责任部分做彻底、完全的修改，真正提高环境违法犯罪的成本。

　　针对采用暗管、渗井、高压灌注进行排污的人身处罚问题，全国人大代表吴青注意到《草案》第五十五条做出了规定，即造成环境污染事故，构成犯罪的，依法追究其刑事责任；不构成犯罪的，依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

　　吴青指出，《环境保护法修正案(草案)二次审议稿》向社会公众征求意见的时候，就有公众提出：“两高”司法解释中指出，对于采用暗管、渗井、渗坑或者高压灌注的方式排放污染物污染环境的，不需要看其造成的结果怎样，只要实施了这样的行为就可以直接入罪。

　　吴青认为，采用上述方式进行排污，本身就是一种故意行为，并且这种行为非常恶劣，社会影响又极坏。所以，吴青提出本次法律修订应该和“两高”司法解释保持一致，对上述违法排污行为不处以行政处罚，而是直接入刑。

　　“现在处罚的力度太低。” 吕薇委员认为，一定要加大处罚力度，否则一些污染企业宁愿缴纳罚款，也要继续违法生产，即使这样他们也还可以赚到钱。

　　吕薇说，他们在进行企业技术进步调查的时候发现，因为污染企业的成本低，守法企业成本高，结果导致了环保守法的企业干不过违法排污的企业，污染企业低价竞争甚至打击了守法的企业。到底怎么处罚应该算细账，但现在处罚确实太低了。

　　全国人大代表刘正军提出，目前环境质量没有得到根本遏制的一个重要原因是法不责众。他认为，当下，很多城市的环境质量都在恶化，我们除了对污染企业采取关停的办法以外，还应当考虑采用市场手段进行调整。

　　例如，将企业违法排污、污染环境所产生的利润给予没收。刘正军认为，如果制定这样一条规定，对绝大多数违法排污企业而言，将会具有很强的威慑力。

　　公民环境权应具体细化

　　杜黎明委员更加关注公民环境权的入法问题。“国务院在发布的《国家人权行动计划》中，将环境权利作为公民应当享有的基本权利之一，而《草案》中通篇都没有提到公民个人的环境权利。”

　　杜黎明认为，权利和义务是相对应的，在《环境保护法》里既要讲义务，又要讲权利。所以，杜黎明建议在《草案》中明确公民享有在良好适宜的环境中生活和工作的权利。

　　“这样既为整部法律找到权利的核心，即以保障和维护公民环境权为起点和归宿，又显示了我国保护和改善环境的决心，也是我们履行国际义务和保障人权的体现。”杜黎明说。

　　此外，杜黎明还指出，《草案》的一大亮点就是在第五条明确了环境保护的基本原则，其中一个重要原则就是“公民参与”，这是值得肯定的。

　　“但是，公民究竟有哪些参与的权利？参与的程序和方式是什么？在这部法律中还不是很明确。” 杜黎明认为，目前，对于公众参与的规定只在《草案》第五章第四十八条和第五十二条的部分内容中有所表述，但这些规定还不够，“因为任何环保部门都不可能有时间、精力和人力对所有的污染源进行实时监控。这时，污染源附近的居民和群众就是最好的监督者，应该充分调动公众参与环境保护的积极性，建议建立健全公众参与机制，在《草案》第五章环境信息公开和公众参与中细化公众参与的具体内容。”

　　公益诉讼主体不宜限制过窄

　　莫文秀委员认为，如果将环境公益诉讼的主体规定太窄，不利于调动公众保护环境的积极性，也不利于形成合力。

　　莫文秀指出，《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。“如果《草案》将环境公益诉讼的主体只限定为专门从事环境保护公益活动，并且是5年以上，且信誉良好的全国性社会组织才可以，那么，这几个限制性规定将与公众对这方面的期盼存在很大差距。”

　　莫文秀提出，对于环境公益诉讼的主体，建议直接沿用《民事诉讼法》第五十五条的相关规定。

　　“环境公益诉讼制度涉及到两方面内容。”王毅委员认为：一是在《环境保护法》的修订当中增加政府鼓励建立环保公益组织的条款；二是应该尽量放宽公益诉讼组织的范围。

　　王毅说：“如果按照全国性的、五年以上的、信誉良好的条件，符合这些条件的组织没有几个，无法应对众多的环境事件。我们过去总是习惯以自上而下的视角去考虑，对社会本身缺乏信任和认识。想要让社会更有序地发展，应该更大力度地培育各类社会组织，特别是环保公益组织，给予他们更大的信任。”

　　此外，王毅也提出，之所以把范围定得这么严格，可能有一些考虑。例如，是不是有可能出现滥诉的情况？实际上，环境公益诉讼并非完全为个人，更主要的是为他人和整个社会考虑的，不通过实践如何不断提高环保公益组织的能力？“从国际经验看，环境保护的成效往往是是借助公众的压力而不断提高的。所以在这方面不往前多迈一步的话，环境保护的进程就不会那么快。”

　　“想要把社会引导到法治建设的轨道上去，就应该对环境公益诉讼持更加欢迎和开放的态度。因为只有公众走上依法维权的道路，社会才能更好地进入法治建设轨道。”吴晓灵委员希望能够通过《环境保护法》进一步扩大环境公益诉讼的主体，鼓励社会公益组织代表公众利益进行诉讼，解决实际问题。

　　吴晓灵认为，另一方面，通过环境公益诉讼可以更加完善我们现有的法律体系。“我们可以通过诉讼案例促使政府工作的改进，进而对相关法律进行完善。无论是从引导公众走上合法维权的正常轨道来说，还是从完善法律制度来说，我们都应该在更大程度上鼓励环境公益诉讼。”

　　“建议《草案》不要把环境公益诉讼的主体限制得过窄。”任茂东委员认为，环境公益诉讼制度在我国目前还处在完善阶段，一些具体做法还要在实践中不断摸索。“我们大家最不希望看到的是，由于这一条的规定反而限制了环境保护和公益诉讼制度的发展。”

　　陈吉宁委员说：“环境公益诉讼主体不应只限制在非政府组织上，建议使地方检察院、环保部门也可以提起环境公益诉讼，而且这也是世界上大多数国家都在进行的一种法律实践。建议《草案》在环境公益诉讼方面不仅把权力赋予社会团体，也要赋予地方检察院和相应的环保部门。”