意大利分级管理应对海洋溢油

　　意大利发生海洋溢油事故时，有海洋应急分级管理体系作为管理办法，以及《保护海洋环境和海上应急响应操作手册》作为指导手册。

　　应急体系实行分级管理

　　意大利海洋应急体系实行分级管理。在中央政府层面，负责应对和防止海洋污染的行政主管部门为意大利环境、领土与海洋部，具体执行部门为海港管理办公室总指挥部(意大利海岸警卫队)和海港管理办公室。

　　意大利环境、领土与海洋部作为政府机构，负责预防和消除海洋污染，关注海上活动(海上运输和近海活动)可能带来的海洋污染，保护公众利益，组织力量和必要工具应对海洋污染。

　　海港管理办公室总指挥部协调海军力量应对紧急情况。每个海港管理办公室(海事区的领导部门)都有责任在其管辖范围内，制定地方防污应急预案，并根据应急预案协调和指挥应急行动。大区政府和省政府也设有相应的海事处。海事处在环境、领土与海洋部的指导下，组织并实施海洋应急事件中的具体行动。海港管理办公室负责其辖区内的应急行动，海事处负责提供必需设备，以防止造成海洋污染，消除或减轻污染影响。

　　如果污染事件已经对国家利益构成严重威胁或地方资源不足以应对时，部长理事会将宣布进入全国紧急状态。国家级别的应急事件由位于罗马的公众保护海上紧急事务中心处理，中心配有全天候的办公室，而海港管理办公室负责指挥和协调不同层次的应急响应。国家级的应急预案主要包括两个：一是国家应急预案，由意大利环境、领土与海洋部的陆地和海洋局提出，目前正在修订；二是国家防备计划，针对碳氢化合物或其他危险物质造成的海洋污染事故设立。

　　操作手册明确程序和应对措施

　　《保护海洋环境和海上应急响应操作手册》于1998年获批，是意大利政府应对海洋环境事件的指导手册，手册介绍了应对不同重要性的海洋污染事故应遵循的程序，并重点介绍污染事故发生时实施的应对措施。

　　(1)地方应急程序

　　根据意大利法律规定，在海洋已经发生和即将发生污染危险的情况下，地方海港办公室在职权管理范围内，应采取污染修复和污染物消减等措施，以防止或者消除污染的影响；如果无法完全修复，则尽可能减少污染的影响。

　　如果污染风险或污染事故已进入紧急状态，海港管理办公室应宣布“地方紧急状态”，并立即上报环境、领土与海洋部，同时联系海洋保护中央监察局的防污执行中心。根据地方防污应急预案，海港管理办公室组织和协调应急行动。环境、领土和海洋部宣布“地方紧急状态”，并上报公民保护国家服务系统，在两个部门间开展协作。

　　(2)全国应急程序

　　如果紧急事件在利用所有可用资源后尚未得到有效处理，海洋保护中央监察局的主管应当向环境、领土和海洋部要求部长理事会尽快宣布“全国紧急状态”。这种情况下，部长理事会主席依据国家防备计划有责任指导应急行动。

　　需要指出的是，根据意大利法律，船长、船舶经营者、船舶所有人或者负责人(以下简称“相关责任人”)的船舶或位于大陆架或者陆地上的设备，如果发生泄漏，由于碳氢化合物或者其他危险性物质的排放可能对海洋环境、海岸、经济活动造成影响或者损失的，必须立即报告最近的海港管理办公室，并采取有效措施防止损害进一步扩大，并尽可能消除污染物已造成的危害影响。

　　在事件发生后，海港管理办公室需通知相关责任人，要求其在规定期限内，采取一切必要的措施以控制污染和消除影响。若相关责任人在规定期限内未完成规定的工作，在紧急情况下，海港管理办公室可代替相关责任人采取必要的措施，发生的费用则由污染事故中涉及相关责任人承担。

　　作者单位：环境保护部环境保护对外合作中心项目二处

　　应建立国家级应急管理机构

　　黄金丽 唐艳冬

　　近年来，中国海上溢油应急能力得到了明显提高，初步建立了应急体系。但总体上，目前中国海上溢油应急体系还不能完全适应国家航运发展与环境保护的要求，需要进一步完善。借鉴发达国家的相关经验，提出以下建议：

　　完善溢油应急管理组织机构建设

　　目前，我国《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了应急管理的行政领导机构，但以单项预警应急管理为主，缺乏国家级的紧急事务管理机构。每次紧急事件发生后，根据影响程度，临时由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。

　　建议建立国家级紧急事务管理机构，加强应对突发性事件的协调合作机制，对可能产生的各种危机事件进行总体预测，对一些明显可能成为危机事件的问题进行事先预警分析，转变政府应对危机事件的被动反应模式。

　　完善应急保障机制

　　目前国家船舶强制保险制度、船舶污染基金制度尚未真正建立实施，清污费往往得不到合理赔偿。需要借鉴发达国家经验，建立船舶油污损害赔偿机制，从而使船舶溢油清除行动得到合理补偿。通过建立应急保障机制，充分体现“谁污染，谁治理”的原则，从而有效提高清污的积极性，促进海上溢油应急反应体系的有效运作。

　　加强溢油应急培训和应急力量建设

　　建议定期、有针对性地开展溢油应急培训，不断提高相关人员应急理论和应急技能，提高控制和反应能力。尽快出台相关规定，将包括预防性培训和应对性培训在内的溢油应急培训作为重要内容，实行持证上岗制度，确保有计划、分级分批地对有关人员进行溢油应急轮训。此外，还应加强溢油应急队伍的装备配置。