资源型城市遇体制“天花板”专家建议资源税率先扩容

　　破除“资源诅咒”，一些城市已经努力了很多年，但在不断取得成绩的同时，也逐渐触碰到体制的“天花板”。下一步改革应向何处去？一场关于我国资源型城市十多年转型发展过程中政策制定以及实践探索中存在的问题的讨论，在西南资源型城市攀枝花展开。

　　“触目惊心”到“焕然一新”

　　“想起了十年前，我带队去调研的时候。在抚顺看到了棚户区、看到了煤炭农村矿等造成的地质灾害是触目惊心的”，作为从事资源型城市转型工作的老兵，中国经济体制研究会会长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧感触颇深。十多年后，通过资源型城市转型工作推广和试点，以及财政转移支付等方式，资源型城市发生了极大的变化，他认为这些城市面貌已经“焕然一新”。

　　近日，中国经济体制改革研究会联合国家有关部门，在四川省攀枝花市召开了主题为“资源型城市可持续发展——打造中国经济升级版”高层研讨会。包括宋晓梧在内的多位专家对我国资源型城市十多年转型发展过程中政策制定以及实践探索中存在的问题进行了探讨。

　　2001年，国务院将阜新确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市，并将资源型城市转型工作进行推广。2011年扩展到69个枯竭型城市，2004年确定涉及19省的118个不同类型的资源型城市。2013年12月3日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(下称《规划》)，首次从官方角度界定了中国的资源型城市。目前，已确定涉及28个省的262座资源型城市，并分为四类，即成长型、成熟型、衰退型和再生型城市。

　　“在理念、政策、措施等方面，比起十年前已经大大深入，并且更加深刻。已经形成开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制等五大机制”，宋晓梧说。

　　数据显示，2008-2012年，前两批资源枯竭型城市的地区生产总值平均增速高于全国3.5个百分点。城镇人均可支配收入由10847元增加到15080元，年均递增11.6%。一些资源型城市已经成为“园林城市”、“宜居城市”、“生态城市”。资源型城市产业结构不断优化，接续替代产业得到发展，资源型产业“一业独大”的局面正在改变。

　　遭遇体制“天花板”

　　尽管在各方面取得了阶段性成就，但资源型城市的转型发展仍然困难重重，体制性机制性的障碍是当前亟待破解的，这几乎成为此次研讨会嘉宾的共识。

　　中国资源型城市的开发始于计划经济时期，开发形式粗放，开发企业的利润和折旧资金全部上缴中央财政，对地方经济发展带来的收益有限，历史欠账日益积累。促进资源枯竭型城市可持续发展的长效机制尚未建立。支持政策与专项资金带有“救济”色彩，难以解决转型发展的现实实际需求。

　　东北师范大学资源型城市研究中心主任支大林指出，当前资源型城市的转型面临五大矛盾：资源能源需求巨大与资源型城市多元发展的矛盾；资源型城市主打产业的自强机制与发展接续产业的矛盾；资源经济挤出创新与资源型城市急需创新的矛盾；资源开发、生态破坏与资源型城市生态优化的矛盾；以及资源型城市转型的政府依赖与市场决定作用的矛盾。

　　“现在地方政府只考虑怎么能够在任期内把成绩做到最大，对于资源型城市的长期发展考虑不够。所以在一些资源已经濒临枯竭的城市，仍然还想在这个资源的产业链继续延长上做文章”，宋晓梧指出，短期行为是造成资源型城市困境的一个重要原因，应该处理好当前利益和长远利益的关系，以及政府和市场的关系。涉及到中国的经济体制改革、中央地方的关系、干部考核体制以及整个政绩观的转变等深层次的问题。

　　专家建议资源税扩容试点

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，当前资源型城市转型面临产权制度、监管制度和价格制度等三大问题。特别是在矿产资源产权方面，中央与地方之间、地方内部省市县乡之间、政府与企业之间如何权益分割应该形成制度规范。

　　“地方要发展，在招商引资过程中，在并没有对待所有者明确授权的情况下，就以收益国家所有的资源作为招商引资的资本，实际上把很多的收益都让渡给了企业，但是风险留给了当地的老百姓、政府和社会。所以这些矿产企业一旦开发，在过程中产生大量的外部成本以后，实际上要让中央政府掏钱去治理。所以我觉得在这里头，收益的分割没搞清楚，风险的分担也没搞清楚。在这种制度安排下，也就难以实现十八大报告里提出来的资源型收益共享。”

　　他也指出，从政府资源品的生产价格环节进行干预，推动资源城市可持续发展最为有效。不过，这种干预并不应通过政府行政定价的手段进行控制，一个非常重要的手段就是通过征收资源税，将资源型产品生产过程中导致的环境破坏等外部成本都计入产品的价格中。“但是资源税迟迟出不了台，而近几年以雾霾为首的各种污染事件发生显示了环境风险正在积累，正从量变引起质变。”

　　国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长高国立也赞同这一观点，他认为下一步财税体制和资源税将事关资源型城市转型的成败。建议在资源型城市试点财政税收的差别化体制，并率先开展资源税的扩容试点。“我觉得要全国推开有困难的话，可以选择这些资源型城市率先进行资源税的扩容，或者资源税的由量增收转为由价增收。另外环保税也可以考虑在资源型城市开展一些试点。”