评论：河长制如何保证河长治？

　　●河流污染治理要见成效并非是一朝一夕的事，往往需要十几年甚至几十年的时间，而一届政府任期只有短短的5年时间。因此，“河长”会在长期的河流污染治理期间不断更迭，有的地方党政“一把手”走后，写在纸上的污染治理职责便成了一纸空文。

　　●不管是行政部门还是科研机构，都无法准确回答：如果维持河流健康状态，其容纳污染物的极限到底是多少？辖区内有限的河流水量，能够承载多高的GDP增长，多大程度的农业化、工业化和城市化？一边在治理河流，一边由于人口增加、发展经济而使河流污染加重，因此很难准确预测河流变清到底需要多长时间。实行“河长制”，尤其应先解决这一问题。

　　●建议国家在修订河流污染治理相关的法律法规时，补充“河长制”的成功经验，使其以法律条文的形式固定下来。建立环境公益诉讼制度。

　　●制定“河长制”考核机制时，要在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，充分发挥各职能部门的作用，明确实施的保障条件。要合理确定工作考核指标与水质考核指标的关系，做到“河长”责、权的一致。

　　目前，江苏、云南、河北、安徽、湖北、四川、黑龙江等十多个省已实行了“河长制”，在淮河、海河、滇池、巢湖、松花江等重点污染治理流域相继建立了水污染防治领导责任制，为促进我国区域生态环境修复与流域水环境治理探索出一种新模式。

　　实践表明，“河长制”是符合当前我国流域治理现状、适应城乡行政管理体制的有效举措之一。

　　首先，“河长制”体现了《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的要求，把地方党政领导推到第一责任人的位置。

　　其次，“河长制”最大程度地整合了各级政府及有关部门的执行力，弥补了早先工业污染归环保部门、河道保洁归水利部门、生活污水归城建部门的治理局面，形成了政府牵头、各部门参与的治水生态链。

　　第三，“河长制”提出了河道治理的总体目标和基本措施，因地制宜实施“一河一策”，有针对性地确定治水方案；树立了上下游共同治理、标本兼治的联动机制；将“河长”治理河道的情况作为政绩考核的一项重要内容，实行“一票否决”。

　　但是，经过多年实践也发现，“河长制”作为一项探索中的环境管理制度，还需要从多方面进行深化与完善。目前，主要应注意以下一些问题：

　　第一，“河长制”主要强调人治，而非法治。“河长制”是地方党政“一把手”兼任“河长”，实行承包制。这样一竿子到底、到边、到顶，可提高行政效率。但是，“河长制”也有其不利的一面。现在，地方党政“一把手”的工作职责实际上是“双肩挑”，左肩挑着化学需氧量的削减，右肩挑着GDP的增长，两手都要抓，两手都要硬。虽然政绩考核已有新导向，但是在实践中，涉及保环境还是保GDP增长时，多数官员会倾向于将短期经济增长看得比可持续发展更重要，将经济增长的政绩看得比老百姓的生活环境更重要，从而出现“两肩”的不平衡。

　　因此，现在的“河长制”只是一时的权宜之策。治理辖区众多的河流污染，还需要从长计议，依靠法治。

　　第二，“河长制”忽视了公众参与的作用。人人都是排污者，人人又都是环境污染治理的参与者、监督者和潜在的受益者。在治理河流污染的过程中，如果把公众作为旁观者，热热闹闹的只是“河长”等党政“一把手”和相关工作人员，就不会达到很好的治污效果。河流污染治理是一个庞大的系统工程，不能仅靠权力系统效能的提高来解决。长此以往，“河长制”将是一个封闭的环境治理系统，缺少生命力。

　　第三，“河长制”折射出在流域性水源保护上存在的部门交叉监管、职责不清和各自为政的积弊，尽管短期内可以消除河流的黑臭污染，却难以换来河流长期健康的生命。

　　第四，“河长制”确立的“河长”河流治理职责难落实。河流污染治理要见成效并非是一朝一夕的事，往往需要十几年甚至几十年的时间，而一届政府任期只有短短的5年时间。因此，“河长”会在长期的河流污染治理期间不断更迭，有的地方党政“一把手”走后，写在纸上的污染治理职责便成了一纸空文。

　　目前，治理河流污染存在着一个现实问题，就是不管是行政部门还是科研机构，都无法准确回答：如果维持河流健康状态，其容纳污染物的极限到底是多少？辖区内有限的河流水量，能够承载多高的GDP增长，多大程度的农业化、工业化和城市化？从发展变化的角度讲，一边在治理河流，一边由于人口增加、发展经济而使河流污染加重，因此很难准确预测河流变清到底需要多长时间。实行“河长制”，尤其应先解决这一问题。

　　第五，“河长制”的河流治理政绩考核难落实。目前的政绩考核，基本上是自上而下的体制内自考，“河长制”的“一票否决”，只是地方政府承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种。实际上，在很多地方，较河流环境这“一票”更具份量的还是经济增长。

　　综合考虑上述“河长制”中存在的问题，为进一步深化与完善“河长制”，笔者提出如下建议：

　　一要将法律制度引入“河长制”，确保河流治污的常态化和长效化。建议国家在修订河流污染治理相关的法律法规时，补充“河长制”的成功经验，使其以法律条文的形式固定下来。建议建立环境公益诉讼制度，公民和环保团体有权利将污染者送上被告席，接受法律审判。

　　二要发动公众参与，发动民间监督力量。要将公众力量融入“河长制”之中，把公众从旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者。在治理河流污染的过程中，要采取多种形式进行广泛宣传，对社会公众进行全面动员，调动其参与的积极性和责任感，使公众真正成为河流污染治理的生力军。

　　三要发挥流域水环境保护机构的作用。我国有多条跨区域的大江大河，“河长制”实行起来还有一些困难。比如，淮河跨苏、鲁、豫、皖4省数十个地市，在现行体制下，如果只设立一个“河长”，显然是不可能也不现实的。建议设立流域水环境保护机构，以协调上下游同步治污。针对同一个省内不同的市，可以设立“河长”。

　　流域水环境保护机构的作用是制定流域水污染防治规划，明确水污染防治规划区、控制区和控制单元，从目标、指标、任务、措施等方面，为单元实行“河长制”提出更明确的环境管理引导与指导。建立区域间、河段间协调框架，建立清晰的流域与河流关系，形成明确的河流在流域内的功能定位，同时也要明确“河长”的考核目标。

　　四要考核指标科学合理，“河长”应责权统一。实施“河长制”的出发点和最终目标是水环境质量改善。要实现水环境改善目标，需要科学、合理的治理方案，做到规划先行。同时，要建立政策与投入保障机制，加强部门与区域间的理解和配合。制定“河长制”考核机制时，要在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，充分发挥各职能部门的作用，明确实施的保障条件。要合理确定工作考核指标与水质考核指标的关系，做到“河长”责、权的一致。　◆史春