我国土壤污染修复所需资金额巨大 亟需政府基金

　　编者按

　　土壤污染影响粮食安全、人体健康和可持续发展，土壤污染修复工作刻不容缓。但是，土壤污染修复所需资金额巨大，且存在责任不明确问题，需要政府性资金予以支持。本版特邀请专家撰写理论文章，以飨读者。

　　蓝虹 马越

　　●依据最保守的测算，每公顷治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

　　●基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

　　●政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。

　　由于我国历史上土壤环境标准模糊、固废技术的局限以及土壤污染具有长期性和潜伏性特点，我国在城镇化进程中出现污染责任不明确的棕色地块和农业耕地污染。污染责任不明确的土壤污染不能仅仅依靠“污染者付费”原则解决，需要政府性资金介入进行土壤修复。我国传统政府性基金具备长期稳定的资金来源，但其不具备独立核算职能和立即支付以及保值增值功能，且申请资金需按照财政国库管理制度的有关规定执行，不能满足我国土壤修复立即支付或撬动社会资本的需求。

　　美国政府性信托基金是受法律保障的专项基金，不仅具备长期稳定的资金来源，还具备专业投资管理、拉动私人资金、独立核算、立即支付等优势。超级基金是美国政府性信托基金解决污染责任不明确土壤污染问题的成功案例。借鉴美国政府性信托基金制度，笔者认为我国应该建立政府性土壤修复信托基金。

　　我国土壤污染修复所需资金额巨大

　　我国土壤污染类型包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。第二次全国土地调查结果显示，我国已有333.33万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。目前，我国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染，污水灌溉耕地216.7万公顷。我国农业耕地土壤污染修复所需资金数额巨大，仅对受重金属污染的农业耕地而言，即使采取土壤修复成本最低的植物修复法，每公顷的修复成本也将达到30万元，耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。

　　除了农业耕地，随着城市化进程加速，许多原本位于城区的污染企业从城市中心迁出，产生了大量城市棕色地块。据统计，我国城市棕色地块至少有30万块，治理棕色地块所需资金数额巨大，可能达到几十万亿元。矿区开发和废弃矿区中的污染物也会通过大气、水、固废丢弃等形式造成土壤污染。但目前我国废弃矿山的复垦率仅达10% ，需要土壤修复的废弃矿山面积约150多万公顷。

　　依据最保守的测算，每公顷治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，支持范围包括受耕地污染、城市棕色地块及工矿区污染场地。300亿元对于我国治理土壤污染所需的将近几十万亿资金来说只是杯水车薪，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

　　土壤污染修复需要政府性资金支持

　　“污染者付费”原则是土壤修复应遵循的基本准则。污染者付费原则是环境经济学中解决环境污染问题的根本原则。对于中国在城镇化进程中造成的大量棕色地块修复问题，2012年，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部联合出台了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，规定未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。被污染场地未经治理修复的，禁止再次进行开发利用，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。

　　近日，国家对于土壤污染问题连续出台4个标准和一个办法，即《场地环境调查技术规范》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地环境监测技术导则》和《污染场地土壤环境管理办法》。

　　这些技术规范和导则进一步明确了土壤污染评估和修复的标准，规范了土壤修复市场技术标准。

　　目前土壤修复市场主要是政府付费的景观整治和房地产开发商为了满足居住用地环境标准所开展的土壤修复工作。在此过程中，房地产开发商所开发的场地往往是直接购买化工和石油等行业的污染场地。在这些污染行业搬迁售卖土地时，由于明确是需要治理的工业用地，在价格上已经把土地修复成本考虑进去。由于土壤环境状况已成为土地市场价值的一部分，因此无论这些污染企业选择自行修复所有场地的污染土壤，还是选择进行土地交易留给后续开发商进行土壤修复，最终仍是污染企业承担土壤修复成本，符合污染者付费原则。

　　基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。

　　首先，在2012年之前，棕色地块再开发可参考的标准有1996年的《土壤环境质量标准》、1993年的《地下水质量标准》、1999年的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》。其中，《土壤环境质量标准》只规定了农业土壤标准，并未涉及棕色地块再开发土壤标准；《工业企业土壤环境质量风险评价基准》也不包含再开发和居住用地开发土壤标准。加之历史上土壤标准模糊和固废处理技术局限技术路线陈旧，监管不严格，很多污染企业固废处理采取就地填埋，向江河直接倾倒，污染物经过转移严重污染土壤。

　　因此，在2012年前的土地交易，均未明确土壤污染修复所需费用应由污染企业承担或是其土地价值的一部分。对于城市遗留的这部分棕色地块而言，历史上的先前土地所有企业早已关闭或改制，无法运用“污染者付费”原则追讨修复资金。这时就需要政府出资介入土壤修复工作。

　　其次，我国现在仍然缺乏对土壤污染赔偿的问责机制，没有相关法律对土壤污染赔偿做出具体规定。关于土地污染责任，我国《宪法》规定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原则。但在《固体废弃物污染防治法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》中没有一个专门针对追究土壤污染责任的法律条款。对于特大土壤污染事件或潜伏期较长的突发土壤污染危害事件，需要政府性资金作为保障。

　　如北京市宋家庄地铁土壤污染导致工人中毒事件，土壤污染所造成的人员伤害和土壤修复成本由北京市政府承担。最后，土壤修复所需资金巨大，很多污染责任企业不具有足够的资金能力来支付土壤修复费用。即使企业破产，也无法支付土壤修复费用，这就无法保证土壤修复的及时性。土壤修复工作会因资金欠缺而停止，这时需要政府性资金的介入来完成土壤修复和污染危害赔偿工作。