环保投资向美国学什么？

　　编者按

　　当前，我国环境污染事件频发，环保投资资金却明显不足，在一定程度上影响了我国环境治理工作的顺利开展。与发达国家相比，我国环保投资目前存在哪些问题？环保投资机制还有哪些方面需要完善？如何完善？本版今日刊登相关文章，以飨读者。

　　●我国环境污染投资占GDP的比重长期低于1.5%。国际经验表明，当污染治理投资占国民生产总值的比例达到1%~1.5%时，才能基本控制环境污染；提高到2%~3%时，才能改善环境质量。

　　●我国环保投资的融资渠道相对单一。目前，我国环保资金的来源渠道主要是政府财政投资。据统计，我国70%以上的环保资金来源于政府或公共部门。

　　●不合理的环保投资结构在很大程度上抵消了我国环保投资总量增加带来的环境改善的效果，使完成环保任务的难度进一步加大。

　　当前，雾霾现象严重、流域水污染事件频发、土壤场地长期污染严重影响周边生存环境等大规模暴发，然而，国家财政在环保领域的投入却捉襟见肘。尽管新一届政府有决心和毅力加大环保投入力度，积极改善生存环境，但面对巨大的资金缺口，如何能使有限的资金发挥更大的作用，充分带动全社会资本投入环保领域，是当前面临的一个巨大考验。

　　美国在上世纪七八十年代也经历过污染事件频发、环保资金缺乏的阶段，作为在环保领域有相对成熟经验的国家，其应对环境问题的经验值得学习和借鉴，同时，在我国环境事业的发展过程中也要对其存在的问题加以避免。

　　美国环保投资基本情况

　　美国环保局的主要任务是保护人类健康，维护空气、水、土壤和其他资源不受破坏。因此，美国环保局的环保财政支出主要涉及5个领域：清洁空气和全球气候变化、清洁水和安全水、土地保护和修复、健康的生物群落和生态系统、相关的服务功能和环境效益等。

　　联邦与州政府会对中小企业提供少量的补助和优惠贷款，建立污染治理资金的援助机制。美国各州现在越来越多通过绿色环境税收、环境保险等环境经济政策筹集环保专项基金，保障企业正常运行。

　　环境保护在20世纪60年代末成为美国公众和政府关注的焦点。依靠成熟的市场机制、发达的资本市场、强大的经济基础和完善的环境管理法规，美国建立了相对完善的环保投入机制。除了财政资金外，美国在环境保护领域的社会投资主要包括两个方面：一是工业行业治理污染的投入；二是公民为环境保护所支出的费用，包括污水处理费、汽车尾气净化费、家庭废水与市政污水管道连接的费用，以及建造家用粪化池的费用等。企业可以通过银行贷款、发行企业债券、企业上市融资等一系列方式筹集资金。

　　中美环保投资资金比较

　　第一，我国环保投资规模小，历史欠账多，而美国非常重视环保资金投入。1977年，美国的环保投资占GDP比重已达到1.5%，2000年增长至2.6%。相比而言，我国的环保投资占GDP的比重明显偏小。2011年，我国环保投资总额约为6592.8亿元人民币，占GDP比重约1.4%。

　　我国环境污染投资占GDP的比重长期低于1.5%。国际经验表明，当污染治理投资占国民生产总值的比例达到1%~1.5%时，才能基本控制环境污染；提高到2%~3%时，才能改善环境质量。虽然中国的环保投资每年都有一定比例的增加，但相对于中国的城市化进程和大中城市规模的迅速膨胀来说，依然相距甚远，城市环保投资的欠账程度仍然持续增加。

　　第二，我国环保投资资金来源渠道较窄。从美国环保工作的发展经验看，环保财政支出立足于引导和带动社会资金投资方向，对于推动环保行业发展、拓展环保投资资金渠道具有重要作用。美国联邦政府主要通过建立超级基金、环保项目的转移支付，来解决环保产业的资金短缺问题。比如在污水处理方面，美国建立了清洁水州立滚动基金，1987年~2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款。为了扩大基金量，在50个设立此滚动基金的州中，有34个州还通过发行平衡债券(用滚动基金中的1美元作担保发行2美元的债券)，使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。

　　我国环保投资的融资渠道相对单一。目前，我国环保的资金来源渠道主要是政府财政投资。据统计，我国70%以上的环保资金来源于政府或公共部门。尽管我国中央财政在环保领域的投资每年都有一定幅度的增加，但面对严峻的环境形势和巨大的资金缺口，仍显力不从心。“十二五”期间，中央政府加大对环境保护领域的投资，2011年、2012年、2013年全国中央财政节能环保投资的支出分别为2641亿元、2963亿元、3383亿元，分别占当年全社会环保投资的40%~50%。

　　第三，我国环保投资结构不合理，没有形成合力。历史上，美国以生态恢复、资源保护和污染治理为核心开展了3次环保运动。第一次环保运动出现在20世纪初，为了保护资源，美国自上而下大规模恢复自然资源，大量联邦财政资金被用于新建国家公园，扩建和恢复国有森林。20世纪30年代，美国以资源保护为重点，开展了第二次环保运动。时任美国总统的罗斯福成立民间资源保护队，开展全国自然资源普查工作，将资源保护纳入法制化管理轨道。20世纪六七十年代，蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》引发了美国第三次环保运动，在这次运动中，美国掀起了污染治理的浪潮。20世纪60年代末，美国联邦政府重点解决了化学品管制和污染物处理问题；20世纪70年代，美国联邦环保财政的一半以上用于支持污水处理设施。

　　从美国环保投资重心的数次转移可以看出，美国环保工作以当时集中暴发的环境问题作为阶段性目标，并投资了大量政府和社会资金。相对而言，我国环保投资资金分散，没有形成集中力量办大事的优势。目前，我国还正处于重工业时代，工业污染治理的投资情况直接影响我国环保工作效率。近几年，我国环保投资中城市基础设施增长率最高，但工业污染源治理投资和新建项目“三同时”的年均增长率很低且反复性较大，甚至出现过负增长。不合理的环保投资结构在很大程度上抵消了我国环保投资总量增加带来的环境改善的效果，使完成环保任务的难度进一步加大。

　　第四，我国环保投资效率不高。主要表现在城市环境污染治理设施和工业污染治理设施的建设及运营管理的效率不高，特别是设施不能正常运行或未达到设计的预期效率和效果。2010年，环境保护部对我国5556套工业废水处理设施运行状况的调查表明，工业废水处理设施使用极其缺乏效率。其中由于停运、闲置、报废而未运行的污染治理设施占总数的32%，运行率、设备利用率和污染物去除率都较好的，仅占设施总数的35.7%，总体有效投资率仅占设施总数的31.3%，即只有不足1/3的设施在发挥作用。

　　完善我国环保投资的建议

　　首先，积极拓宽融资渠道，增加全社会对环保领域的投资。

　　加大环保财政投入力度。各级政府应大幅增加环保财政投入，将环保投资占国内生产总值的比例提高到2%~3%，确保环境保护工作有充足的资金保障。

　　加快建立环境保护基金。政府引导建立环境保护基金，充分发挥财政资金在大气、水、土壤污染领域的引导作用，撬动社会资本更多投入重点领域。

　　积极探索发行环保彩票。通过环保彩票机制筹集社会资金，并根据彩票管理条例实行专款专用，在积极增加环境保护投入的同时，提高社会对环境保护的关注度。

　　实现环保投资主体多元化。政府可采取公私合作模式、财政贴息、税收激励政策、政府绿色采购制度等政策措施，引导企业和个人的环保投资行为。

　　其次，整合专项资金、调整投资重点，构建合理的环保投资结构。

　　适当调整环保财政投资重心。一方面，环保财政资金应进一步向工业污染源治理领域倾斜。另一方面，改变重建设轻管理的现象，将环保设施管理和运行成本纳入项目可行性论证内容，建立相应的资金保障机制。

　　整合现有环保投资专项，提高环保资金的利用效率。当前我国环境突发事件较多，应借鉴美国经验，在当前我国政府财政资金吃紧、总盘子既定的前提下，集中治理突出影响人们生活、生存健康的问题。环保投资专项由政府财政预算内资金拨付，并根据整体预算和资金缺口进行财政统一安排使用，发挥好集中力量办大事的优势。

　　第三，完善环境保护市场化机制，提高环保投资效率。

　　积极引入市场化竞争机制。一方面，打破产品和服务供给以及定价的政府垄断，促成环保服务供给者之间的竞争，降低运营成本和消费价格。另一方面，促使环保投资和经营主体约束自己的行为，提高资金的使用效率。在工业污染治理方面，鼓励企业通过委托合同方式，充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。

　　加大对环保技术的投资力度。加快环保技术的研发进程，尤其要增加对新药剂、新材料的资金投资。加强对环保新设备、新项目的检验及推广工作，发挥环保设备的性能。培养专业技术人才，提高环保工作者的水平。

　　建立环保投资服务市场体系。尽快建立一批能为环保投资服务的中介机构，如施工、环境技术咨询及审计等机构。根据环保投资主体对某些中介机构的权威性要求，可由政府担任第三方的环保技术的中介服务，发布最新技术实用技术和审定环境标志等。

　　第四，夯实环境基础研究，完善环保投资保障机制。

　　完善关于环保投资的法律法规，明确财政的环保责任，巩固环保财政制度，规范环保投资行为，稳定环保企业、环保项目的外部环境，增强社会投资者的信心。

　　建立资源环境价格体系，使资源环境价格能够全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。适时调整提高排污收费价格，增强污染行为的经济惩处力度，倒逼污染者将资源环境纳入其成本体系。

　　强化环境的监督管理，努力提升环境保护与污染防治的监测、监管、预警等基础能力，提升监管者素质能力，建立污染防治的区域联动机制、资源环境承载能力监测预警机制，配合排污许可和总量控制制度，强化对于污染者的监管。同时，健全信息公开，积极发挥社会监督的作用。　贾蕾

　　作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心