争议项目曾困扰多国 如何走出“邻避主义”时代

    争议项目曾困扰多国 构建“信任”成破局关键

    如何走出“邻避主义”时代

2010年11月5日，反核人士阻挠运输核废料的列车驶往德国，法国出动宪兵和警察清场。

    【环球时报综合报道】“改革很好，但最好从我邻居家开始”。法国这句名言是当今世界一种普遍现象——“邻避主义”——的体现。在中国，“邻避主义”被越来越多地提起。上个月，杭州数千人抗议建垃圾焚烧厂，并发生警民冲突。本月中旬起，广州市动员上万人分批参观当地垃圾处理场，为建垃圾焚烧厂造势，预防“邻避抗争”。此前，像2007年“厦门PX项目被迫搬迁事件”，2009年“杭州西城年华小区居民反对精神病医院进驻小区事件”等，都引起很大社会争议，其中“邻避情结”不可避免地发挥着作用。但对于“邻避主义”的是与非，似乎很难讲清楚。一方面，公民有权维护自己的正当权益，但另一方面，一项政策不可能完美到照顾好每个人的利益。它们之间的矛盾该如何解决？

    “这是邻避主义的时代”

    “托德 克鲁姆莱恩的抗争始于他听到的一个消息：某公司计划在俄亥俄州乡村地区修建一座大型垃圾焚烧厂，距离他的粮田仅1000英尺;对得克萨斯州的菲丽丝 斯特琳来说，她的斗争源自邻居告诉她，某化工废料运输公司打算设置一个卡车终点站，就在她所开商店的对面;当安妮 玛丽 穆瑟尔看到地图上出现一道粗粗的黑线时，她火冒三丈，因为这意味着公共事业部门的高管们正准备铺设一条天然气管道，恰好穿过她在纽约州克林顿科纳斯地区的果园……”

    似曾相识？这是美国《纽约时报》1988年报道的部分内容，文章称，“这是邻避主义的时代。开发商不管是修建酒店、机场、收容所还是麦当劳，都会遭遇成群结队‘邻避主义者’反对”，“为阻止认为正威胁自己权益的开发商，他们组织起来，游行、起诉、上访。他们拧住政客们的胳膊，也知道如何去影响监管者。他们激烈地斗争，然后又消失不见，无论输或赢”。

    何谓“邻避主义”？它意味着部分公众反对在居所周边地区建设项目和设施，但他们并不抵制对相关项目的使用，也就是说只要不对他们自己产生不利影响就行，因此被俏皮地形容为“别在我家后院”(Not In My Backyard，简称“NIMBY”)。尽管“邻避现象”早已有之，但该词的流行是在上世纪80年代，那个时期西方国家因建设处理垃圾的设施而引发社会争议。《牛津词典》称，“邻避”最早见于美国《基督教科学箴言报》1980年的一篇报道，但该文作者暗示该词之前已被用于有毒废料行业。还有人称，该词最早出现于上世纪50年代。据英国广播公司报道，上世纪80年代，“邻避主义”因时任英国环境大臣、撒切尔夫人的拥趸尼古拉斯 雷德利而流行。雷德利经常利用其职务攻击反对新开发项目的乡村中产阶级，称之为“粗俗的邻避主义(Nimbyism)”。

    美国是“邻避现象”突出的国家，在美国报端，“邻避主义”一词经常出现。事实上，早在20世纪60年代，美国就出现了反对建设垃圾填埋场、有毒废弃物处理场等污染性设施的抗争运动。上世纪八九十年代，“邻避现象”尤为突出。美国1987年的一项调查显示，1980-1987年预定兴建的81座毒性废弃物处理场，只有8座顺利完成，原因就是民众的“邻避情结”。正是由于“邻避主义”泛滥，《纽约时报》甚至援引许多行业分析师的话称，“邻避主义者”已成为美国商业生活的新生力量，并将使这个国家走向前所未有的经济瘫痪。

    发展重要，还是环保重要

    在英国，“邻避现象”也不是个新鲜话题。政府想要悄无声息地兴建一些暗含私利的项目，几乎件件被公众发现，并且遭到抵制。究竟发展重要还是环保重要，在这个问题上英国人常常会毫不客气地同政府、产业财团争执不休。

    去年9月，在英格兰小城贝尔科姆，一家能源开发公司要在这里开发页岩气，一夜间消息传遍全城。不到一天时间，数百户居民来到这家能源公司的工地周边，支起帐篷，誓言要将开发商逼走。《环球时报》记者当时在现场问当地居民迈克，难道看不到页岩气开发带来的直接利益吗？迈克说，这项看起来不错的发展计划，其实后患无穷，它不仅会让自家门前流淌的河水面临污染危险，而且一旦页岩气开发在全英国遍地开花，那么空气质量也很快会大打折扣。

    事实上，早期且常见的“邻避现象”大都以反对“污染性设施”为主，如垃圾清理场、有毒废弃物处理场、机场等，上世纪70年代后，随着更多国家和地区实现工业化，“邻避现象”逐渐成为世界性问题。如宣称全球最大规模垃圾焚烧计划的马来西亚武来岸垃圾焚烧计划，在遭遇长达4年半抗争后于2007年7月初叫停。此外，在欧洲、日本等国和地区，不仅有反对在本国、本地区建“邻避”设施的情形，还逐步发展成为“不要在任何人的后院”的运动。

    进入上世纪60年代以来，亚洲国家日本一方面经济突飞猛进，另一方面由于忽视环境问题，导致严重公害事件频发，因此，为保障自家居住环境的“邻避主义”变得越来越突出。名古屋、东京等都发生过针对道路公团、汽车厂家的诉讼，结果不仅很多工厂开始注重改善环境，居民对在自家附近建造工厂等设施也变得敏感。“邻避主义”造成的拒绝核电站问题甚至左右着日本选举，议员们想要当选首先要看自己选区选民对核电站的态度。值得一提的是，日本过期的电子信息产品等废弃物直接以贸易的方式输出到中国、泰国等国，从上世纪60年代后期起，日本国内就开始了反对污染输出运动。

    法德核废料处理合作也是典型案例。自2001年两国恢复合作后，运载核废料的列车在两国都成了过街老鼠。2010年11月，一列运载核废料的火车在法国启程后受到民众抗议阻挠，出发3天后才驶入德国。但在德国，“迎接”列车的同样是抗议，许多人甚至将自己锁在铁轨上。抗议者和警察的冲突导致上百人受伤。

    信任，参与，透明

    英国《金融时报》网站6月13日的一篇文章讲了这样一个故事：2009年，德国斯图加特市想实施一项筹划多年的城市发展工程，但开始施工时，当地居民震惊了，起来抗议。警察动用水枪、辣椒水应对，更激怒当地居民，导致5万人大游行，负责此项目的政党因此在选举中落败。之后，该市改变策略，把工程放在网上，让公众参与，征求意见，最终重获信任。

    对于“邻避主义”，有人认为它与个人的私心直接相关，有说法甚至称：当“邻避主义者”获胜时，大家都输了。不过，正如美国学者简 汉考克所说，人们拥有免受有害污染的基本公民权，当政府的工程项目选址侵害了居民的权利而且没采取任何措施予以补偿或安抚时，他们的抗议情绪甚至行动可以理解，而且合理合法。

    一些学者认为，“邻避主义”的根源是民众对政府和企业的不信任。据了解，包括美国环保局首任局长威廉 拉克尔肖斯在内的多名研究者发现，美国“邻避主义综合征”的根源，可追溯至美国民众因越南战争和“水门事件”而更加不信任政府。后来美国三里岛核事故以及美国公司在印度博帕尔市发生的毒气泄漏事件，更加剧人们对企业的怀疑。

    “花园城市”新加坡在“邻避主义”问题上的“特别”也许可以带来启示。位于新加坡本岛西南的裕廊岛，是世界第三大石油炼化产业中心，但在新加坡，很少发生对该项目的抗议。在《环球时报》记者看来，首要原因是新加坡的国土面积太小，以至于任何一个大型工业项目都是建在大家的“后院”。另一个原因则是新加坡在环境保护方面制定了严格标准。对于大型工业项目的启动，环保部门会在项目设计时加以控制，贯穿开发、运行的每个环节。此外，新加坡政府和普通民众之间沟通管道的畅通也在很大程度上减少了“邻避效应”的顾虑。

    巴西南大河州政府州长办公室高级顾问塔森 纽柰兹对《环球时报》记者说，规避“邻避主义”，政府部门需要制定严格的法规并严厉执法，取得公民信任，并且时常向公民传授相关的环保知识，这样他们就不会盲目抵制某一项目的实施了。塔森说，巴西环境问题突出，随着民众环保意识加强，越来越多的人开始警惕重工业污染项目，鉴于此，巴西政府制定了严格的环保法规。由于政府重视，加上法规严格，民众对政府较为信任，只要是政府核准通过的项目，他们一般都不会反对。不过，政府通常选择将重工业项目建在远离居民区的地方。

    “如果人人都只看重自家后院的利益，事情会变得复杂”，英国伦敦大学学者休斯对《环球时报》记者说，“邻避主义”在英国的确成为制约政商勾结的有力武器，但民间过分强硬的传统心态也成为英国社会发展缓慢的重要因素。英国眼下正在筹建的高铁，进展慢于一些新兴经济体，就是因为在设计和铺设线路时，总会遭遇民间强烈抵制，让兴建方不得不一边工作，一边应付官司。他认为，避开“邻避主义”需要有更多独立监管部门来审核，评判合理性，而媒体也应当避免有偏向性的炒作。【环球时报驻外记者 纪双城 邱明达 蓝雅歌 王海林 丁会聪 夏小美】