专家称急需建立政府性环保信托基金

　　当前，我国环境形势非常严峻，环境保护任务十分艰巨，急需建立政府性环境保护信托基金。

　　设立政府性环境保护信托基金的必要性

　　(一)我国环境污染日益严重，最基础的环境保障需要稳定的财政资金支持。近年来我国进入环境污染事件多发期，水、大气、土壤污染事件频发。一些重大环境污染事件影响范围广、持续时间长、处置难度大，严重威胁人民群众健康和财产安全，处理不当很容易引发环境群体性事件。

　　目前我国的环境保护财政资金来源于中央、地方支出预算中的环境保护账户。环保账户需要遵循预算的机动性，根据财政收入的增减和国家对财政的统筹安排，来决定环境保护投入的资金。但是，一些环境保护项目需要几十年长期稳定的财政支出，不应受财政收入或社会变动而变动。污染防治尤其是大气、水、土壤污染防治作为最基础的环境保障，是社会关注重点，应通过设立环境保护信托基金来对其实现稳定的资金支持。

　　政府性环境保护信托基金，代表的是政府对一些最关键、最基本、最关系国计民生且无法完全通过市场运作来解决的环境问题的一种长期的政治承诺和保障。这类似于社会保障基金，可以给民众以长期稳定的心理预期，以保障社会安定。

　　(二)支撑环境公共服务市场化。

　　(1)在环境责任人不清晰情况下，政府付费以支撑环保公共服务市场。

　　环境污染治理通常遵循“谁污染，谁治理”原则。但是，对于某种特定污染治理问题，可能既包含责任主体明确的污染，也包含责任主体不明确的污染。对于责任主体不明确的，难以让污染者为环境损害埋单，因而市场无法自行解决，只能由政府介入。以土壤污染治理为例，由于我国历史上土壤环境标准模糊、固废技术的局限以及土壤污染具有长期性和潜伏性特点，我国在城镇化进程中出现了污染责任不明确的棕色地块和农业耕地污染。污染责任不明确的土壤污染不能仅仅依靠“污染者付费”原则解决，需要政府性资金介入进行土壤修复。

　　(2)用于突发环境事故应急处理。

　　在应对突发性环境事故时，政府性环境保护信托基金比财政拨款程序简便、反应更快，能迅速参与到环境治理过程中，使受害者及时得到赔偿。这种情况下，不论污染责任人不清晰还是清晰，都需要财政支持。即使污染责任人购买了保险，污染责任认定和保险理赔往往需要经过法律程序来确定，有一定的时滞。环境突发事件由于涉及到公众健康和社会安定，需要立即处理。因此，要建立能够立即支付、应对突发环境事件的环境保护基金。

　　目前，国际上发达国家大多建立了政府性的应对突发性环境事故的基金。而我国在部分重大污染事件之后，例如渤海湾漏油事件，也建立起了政府与企业合作的污染治理基金。但是，一般性的、大范围的环境基金尚未建立。我国迫切需要建立这样的基金来应对日益增加的环境污染事故。

　　(3)环保基金可以运用多种金融手段促进环境公共服务市场发展。

　　我国环保产业目前正遭遇瓶颈，投资不足严重制约着环保产业发展。污染治理项目由于初期投入大、回报率低、回收期长的原因，往往难以获得市场资金，因此市场无法解决这类公共服务市场的问题，需要政府介入。例如，目前我国中小城镇污水处理主要靠国家投资、地方运行。国家投资后，地方运行所需的资金要由当地政府解决，这造成了难题。在很多地方，特别是中西部地区，依靠传统的收费和筹资途径，根本不能维持污水处理厂的运营，而以地方的财政体制和财政能力，使污水处理设施建设和管理也十分困难。中小城镇的很多污水处理厂日处理能力低，采用BOT运营方式，企业几乎无利可收。因此，在中小企业污水处理方面，需要环境保护信托基金的支持。

　　从各类环保行业的发展来看，对于政府重点支持的，发展状况普遍较好，财政在促进公共服务市场发展中起到了很大的作用。并且，从环保产业收益率较低、建设成本高、技术问题难等特点来看，不少环保产业仍需财政的支持。由此，急需建立环保信托基金，利用多种金融手段为新兴环保产业提供支持。

　　政府性环境保护信托基金的资金来源分析

　　政府性环境保护信托基金的资金，一方面来源于政府对环境相关的税费的征收；另一方面来源于社会热心环保的企业、NGO或公众的捐款。还有一部分来自基金自身运作取得的收入。其中，政府对环境相关税费的征收是最主要的来源，可以分为以下几个部分：

　　全部排污费。排污费的征收涉及到很多行业，主要有煤炭开采、石油、火力发电企业、水泥、钢铁、印染等行业。污染物包括的范围也很广，污水、废气、噪声、固体废弃物等都属于污染物，都要缴纳排污费。由于排污费针对超标排污行为征收，是污染者责任履行的体现。将排污费用于建立环保信托基金，是“谁污染，谁治理”原则的体现。

　　消费税的1%。我国消费税的税目众多，包括烟、酒、化妆品等14种。近年来，我国国内消费税征收金额逐年增加，到2012年征收总额已近8000亿元。如将其中1%注入政府性环境保护信托基金，每年能保证约80亿元的资金来源。

　　与发达国家相比，我国现行消费税课税范围相对狭窄、税率档次单一。一方面，没有将污染类消费品纳入消费税；另一方面，消费税税目不够细化。例如，我国成品油税率仅区分了成品油的种类，对汽油设置含铅与不含铅两档税率，而没有结合其他相应的环保因素。另外，目前我国小汽车的税率确定仅以气缸容量为标准，而没有具体区分节能与非节能小汽车之间的税率差别。同时，对企业所使用的低能耗节能产品与清洁能源，也缺乏相应的税收优惠力度。

　　增加污染类消费品税目和细化现有消费税税目后，消费税中针对环境污染的征收额会增大，作为政府性环境保护信托基金资金来源的部分也应提高。

　　车船税的1%。由于现今的机动车和船舶大都燃烧油料，车船的使用也涉及资源的使用和环境保护，车船税收资金理应部分用于政府性环境保护信托基金建设。

　　《中华人民共和国车船税法》中，按照类型和排气量将车辆分成不同的档次。排量越高，应缴纳的车船税税额也越多。同时，对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税。由此可见，车船税是一种促进环境保护的税种。征收税额与车辆对环境污染可能的贡献直接相关。

　　车辆购置税的征收与环境保护的相关性相对较弱。税额并不与汽车的排量相关，而主要与车辆的价格相关。购买价格高的车辆所应缴纳的车辆购置税税额较高，但未必产生更高的环境污染。相反，在一些情况下，价格高的车辆造成的环境污染可能更轻。所以，车辆购置税的税收资金不应作为政府性环境保护基金来源之一。

　　耕地占用税和城镇土地使用税的1%。耕地占用税在一定程度上抑制了耕地资源的胡乱占用行为，但是仍然存在一些需要改进的地方，例如征税范围不够广泛，对于林地、湿地和滩涂资源的占用没有被包括进去。另外，税额的确定并未考虑环境因素。现行通常按人均耕地面积规定不同税额，而未考虑到占用后土地的利用方式以及原有耕地的生态价值等。

　　2007年初我国实行了新的城镇土地使用税条例，应缴纳的税额是原先基础上的3倍，并且对外资企业也开始征收城镇土地使用税。但是税收范围仅局限于各县市、建制镇、工矿区范围内的土地，农村非耕地不在其内，也就得不到应有保护。同样，没有区分土地的各种利用方式。由于部分土地利用方式可能会造成环境污染，例如化工厂用地、矿区用地、垃圾填埋场用地等。所以，从土地使用税中应该提取部分投入环保信托基金，以用于修复土壤污染。例如，我国2012年地方财政耕地占用税和城镇土地使用税分别为1620.71和1541.71亿元。将两者之和的1%提取出来用于政府性环境保护信托基金建立，每年可以获得约30亿元的资金收入。在国家调整各项税收规定、增加更多的环保因素之后，可以适当增加这两税种中的提取比例。

　　新增的绿色税收。随着近几年污染事件的不断增多和社会环境意识的提高，我国政府逐渐意识到绿色税收的重要性，提出环境税改革、在消费税中考虑环保因素等政策。但我国目前环境税费仍较少，除排污费之外，其余税费并非专门针对环境污染而征收，不利于环保资金的筹集。

　　我国绿色税收体系构建可以从两个方面来看。首先可以将各种环境费改为环境税。我国目前征收的环境费主要包括超标排污费、污水排污费、排水设施有偿使用费、污水处理费、生态环境补偿费、矿产资源补偿费等。按照对号入座的方法，具有税收“三性”特点的费直接求同合并变为税，异同部分采取并设结合的办法。由于环境税必须是直接与污染源相联系，存在许多污染者和污染物需要监督、监测，并要求用科学分析方法来确定不同类型、不同标准的污染，技术性很强，改税后可由政府授权的环保部门代为征收。与环境有关的税收纳入地方税，与资源有关的税收列为中央与地方的分享税。

　　其次是建立新税种，增加污染产品税。污染产品税是一种基于刺激的环境税种，其征收原则是使用者付费，对象是有潜在污染的产品。从污染的产生载体来看，造成污染的产品主要有能源燃料、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤剂、汞镉电池等。相应地，可以对这些产品征收各种污染产品税，如燃料环境税、特种产品污染税等。碳税和燃油税的纳税人为所有使用煤炭和燃油燃料的企业、单位以及个人。特种产品污染税的征税对象是各种对环境产生污染的产品或消费品，包括化肥农药、含磷洗涤剂、一次性汞镉电池等。计税依据为污染产品的消费量和价值。

　　政府性环境保护信托基金管理模式设计

　　(一)可借鉴美国超级基金管理模式

　　超级基金计划由美国环保局的固体废物与应急办公室管理。其中紧急管理办公室负责超级基金授权下的短期治理项目；超级基金补救和技术革新办公室与联邦设施反应和再利用办公室负责超级基金计划下的长期项目。这些专业部门管理保证了基金的评估、审核、投资、监督工作，提高了基金的利用效率。

　　超级基金的使用采用联邦和州、部落结合的方式，即联邦在治理州土壤污染项目时与州合伙出资，超级基金负责部分治理资金，州政府负责剩余部分资金。此外，超级基金的支出审核由专业土壤修复机构进行审核，美国陆军工程兵团(USACE)为美国环保局提供工程和建设管理服务，协助美国环保局实施超级基金计划。

　　(二)我国政府性环境保护信托基金管理模式设计

　　(1)政府性环保基金管理委员会。由环境保护部、财政部的工作人员组成，负责审批基金管理计划，具有拨款和项目审批的最终裁决权，并对基金的运行情况进行监督和指导。

　　(2)政府性环境保护基金管理技术中心。主要负责基金日常管理与基金项目的实施，制定具体基金管理计划。下属子基金管理办公室、应急管理办公室、长期项目办公室和环保信托基金运作办公室。

　　子基金管理办公室负责管理环境损害赔偿基金和环境污染防治基金。环境损害赔偿基金下又可建立环境损害赔偿政府性信托基金、环境损害赔偿行业基金、环境损害赔偿产业基金和环境损害赔偿PPP基金。环境污染防治基金下建立大气污染治理基金、水污染治理基金、土壤污染治理基金，各基金又根据实际需求可以进一步建立各自的政府性信托基金、行业基金、产业基金或PPP基金。

　　应急管理办公室负责子基金未能包括的重大突发性环境问题的应急处理。办公室下属事故受理部、审核评估部和应急响应部。同样，长期项目办公室负责子基金未能包括的重大渐进性环境问题的处理，下属项目受理部、审理部、计财部和监理部。环保信托基金运作办公室负责基金的保值增值和风险规避，下属基金风险管理办公室和基金投资运营办公室。

　　作者单位：中国人民大学环境学院 　　蓝虹 沈成琳 朱佳艳